II SA/Wr 537/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA del. do WSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant - Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy i Miasta w S. z dnia [...]Nr [...]w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustalającym nowe brzmienie § 26 ust.5 zdanie 1 tej uchwały oraz w zakresie § 3 zaskarżonej uchwały. Wojewoda D. powołując podstawę z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 674) w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] Nr [...]zmieniającej uchwałę Rady Gminy i Miasta w S. Nr [...]z dnia [...]w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy S. w zakresie ustalającym nowe brzmienie § 26 ust. 5 zdanie 1 tej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543). Przedmiotową uchwałę wydano w oparciu o art. 18 ust. 3 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 34 ust. 6, art. 35, art. 37, art. 70 i art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Przepis ten zgodnie z art. 71 ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio przy pobieraniu pierwszej opłaty za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej. W ocenie skarżącego z treści tego przepisu nie wynika wola ustawodawcy do upoważnienia rady gminy do innego uregulowania dopuszczalnego maksymalnego czasu, na jaki może zostać rozłożona płatność rat za sprzedaną w drodze bezprzetargowej nieruchomość gminy, nawet w postaci zalecenia dla zarządu gminy. Zarząd gminy jako organ właściwy w sprawach gospodarowania nieruchomościami gminnymi może kształtować czas trwania spłaty rat w umowie zawartej z nabywcą nieruchomości gminnej. Ustanowiony w ustawie termin nie może zostać zmienionym innym aktem prawnym niż ustawa. Według dołączonego do skargi odpisu zaskarżonej uchwały Rada Miejska nadała nowe brzmienie § 26-29 uchwały z dnia [...], zaś zgodnie z § 26 ust. 5 zdanie 1 "Na wniosek nabywcy lokalu użytkowego cena sprzedaży może być rozłożona na raty na okres nie dłuży niż 3 lata". W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o jej oddalenie. Uchwalona zmiana dotychczas obowiązującej uchwały miała na celu przyznanie najemcom pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych oraz ustanowienie zasad ich sprzedaży. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zawierający upoważnienie do określenia przez radę zasad zbywania nieruchomości gruntowych. Uchwała nie narusza postanowień szczególnej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała określa jedynie zasadnicze warunki zbywania przez zarząd lokali użytkowych na podstawie umów cywilnoprawnych. Jednym z tych warunków wiążących organ wykonawczy gminy jest możliwość rozłożenia ceny na okres 3 lat, zatem na okres nie dłuższy niż 10 lat, czyli zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt. ustawy, który wskazuje termin maksymalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymagał na wstępie rozważenia charakter prawny zaskarżonej uchwały w nawiązaniu do powołanej w niej podstawy prawnej oraz treści szczegółowych postanowień. W toku dokonywania ocen przy rozpoznawaniu nin. sprawy należało uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania uchwały, zatem w szczególności z pominięciem zmian wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718) w zakresie przepisów art. 40, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm., obecnie Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według ówczesnego brzmienia, art. 40 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wyodrębniał trzy rodzaje przepisów gminnych, czyli zgodnie z określeniem ustawowym przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zatem przepisy wykonawcze do ustaw wydawane na podstawie szczególnej delegacji ustawowej (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy), przepisy ustrojowe o charakterze wewnętrznym lub strukturalno-organizacyjnym, w tym w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2) oraz przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3). W sensie wyłącznie przedmiotowym przepisy te należałoby podzielić na lokalne przepisy wykonawcze do ustaw (czy to ustaw szczególnych czy ustawy ustrojowej) oraz przepisy porządkowe. Wyodrębnienie trzech kategorii omawianych przepisów o charakterze powszechnie obowiązujących podstaw źródeł prawa, związane jest z ich zróżnicowaniem w zakresie podstawy prawnej ich wydania, zakreślającej zakres swobody organu gminy przy uchwalaniu treści tych przepisów, oraz w zakresie skutków prawnych. Z uwagi na rozłączny charakter tych kategorii za niewłaściwe uznaje się łączenie w jednej uchwale organu gminy przepisów należących do różnych kategorii pomimo braku w tym zakresie formalnego zakazu. W przypadku podjęcia jednak takiej uchwały, powinna ona podlegać jednolitej ocenie prawnej w zakresie jej legalności, bez potrzeby lub możliwości wyodrębniania w ramach danej uchwały przepisów należących do jednej z tych kategorii, o ile sama uchwała nie wprowadziła takich wyraźnych rozróżnień. Jak wiadomo, niekiedy w nauce prawa kwestionuje się normatywny charakter przepisów wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 cyt. ustawy, skoro mają dotyczyć jedynie wewnętrznego ustroju gminy i adresowane są do organów gminy lub jej jednostek organizacyjnych (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym – komentarz" wyd. 1999 s. 267 i 2270—275), jednak poglądy takie pozostają w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem ustawy (patrz A. Szewc, T. Szewc "Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego" s. 53-54). Przepisy te należy zatem zaliczyć do przepisów gminnych (obecnie aktów prawa miejscowego). Wymaga podkreślenia, że ustawodawstwo zwykłe – o ile nawet nie stanowi podstawy prawnej tej kategorii przepisów – limituje treść tych przepisów (M. Szewczyk "Miejsce aktów określających ustrój jednostek samorządu terytorialnego w strukturze źródeł prawa administracyjnego" w: "Instytucje współczesnego prawa administracyjnego" wyd. Kraków 2001 s. 710). O ile zaś nawet w nauce prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyodrębnia się ponadto uchwały rady gminy w formie aktu wewnętrznego, to jednak wymaga się wyraźnego wskazania w danej uchwale takiego właśnie charakteru tej uchwały i precyzyjnego wyznaczenia kręgu jej adresatów, pod rygorem stwierdzenia nieważności uchwały nie spełniającej tych kryteriów (patrz wyrok NSA z dnia 30.08.2000r. sygn. akt I SA 721/00 Lex nr 57173, wyrok NSA z dnia 8.01.1992r. sygn. akt SA/Wr 1125/91 z glosą E. Ochendowskiego na temat prawa statutowego OSP 1993 z. 11, poz. 210, uchwała SN z dnia 26.09.1995r. sygn. III AZP 22/95 OSNJP i US 1996 nr 6, poz.80, uzasadnienie wyroku NSA z 24.03.1992r. sygn. akt SA/Wr 96/92 OSP 1993 z. 7-8, poz. 149 z glosą Z. Kmieciaka lub wyrok NSA z dnia 10.04.1992r. sygn. akt SA/Wr 301/92 OSP 1993 z. 4, poz. 81 z glosą R. Mastalskiego). Wymaga podkreślenia, że art. 18 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990r. może być podstawą przepisów gminnych tylko wówczas, gdy upoważnia radę do podejmowania uchwał w konkretnej sprawie (wyrok NSA z dnia 25.02.1992r. sygn. akt I SA 1397/91 Wokanda 1992 z. 6, poz. 23). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, zaś zasady techniki prawodawczej (ówcześnie wynikające z uchwały nr 147 Rady Ministrów z 5 listopada 1991r. w sprawie zasad techniki prawodawczej M. P. Nr 44, poz. 310, obecnie patrz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. Dz. U. Nr 100, poz. 908) powinny być stosowane przy stanowieniu przepisów gminnych (wyrok NSA z dnia 14.10. 1999r. sygn. akt II Sa/Wr 1179/98 OSS. 2000/1/17, ponadto wyrok NSA z dnia 16.06.1992r. sygn. akt II SA 99/92 ONSA 1993 z. 2, poz. 44, wyrok NSA z dnia 22.02.1994r. sygn. akt SA/Wr 2248/93 Wspólnota 1994/38/20, wyrok NSA z dnia 11.10.1991r. sygn. akt SA/Wr 1005/91 ONSA 1991 z.3-4, poz. 88, wyrok NSA z dnia 16.03.2001r. sygn. akt IV SA 385/99 Lex nr 53377). Jest istotne, że zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przenosząc te ogólne spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy i dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy przede wszystkim stwierdzić, że jej podstawą prawną nie mógł być przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz.74 ze zm.), który stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zaskarżona uchwała dotyczyła bowiem sprzedaży "lokali użytkowych w budynkach komunalnych lub budynków użytkowych", nie zaś nieruchomości gruntowych. Pojęcie nieruchomości gruntowej ma ustalone znaczenie zarówno w dziedzinie prawa cywilnego (art. 46 § 1 kodeksu cywilnego – nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od grunty przedmiot własności) oraz w zakresie gospodarki nieruchomościami (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm. – ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej, należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności). Nieruchomość gruntowa oznacza grunt zlokalizowany i geodezyjnie wydzielony (patrz "Gospodarka nieruchomościami – komentarz" pod red. J. Szchułowicza wyd. 2003 s. 28-29) i jedynie takiej nieruchomości dotyczy przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a o którym była mowa (por. cyt. już Komentarz A. Agopszowicza i Z. Gilowskiej s. 150-151). Podstawą prawną zaskarżonego fragmentu uchwały nie mógł być oczywiście przepis art. 40 ust. 1 ustawy ustrojowej w związku z art. 34 ust. 6, art. 35, art. 37, art. 70 (powołany jako całość) i art. 71 powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, skoro art. 34 ust. 6 tej ustawy dotyczy możności przyznania najemcom lub dzierżawcom pierwszeństwa w nabywaniu lokali, art. 37 ust. 3 dotyczy możności zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości na rzecz oznaczonych podmiotów, art. 70 ust. 4 i art. 71 ust. 3 dotyczą możności zastosowania umownych stawek oprocentowania niespłaconej części ceny sprzedawanej nieruchomości rozłożonej na raty bądź niespłaconej części pierwszej opłaty za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, w drodze bezprzetargowej, zaś art. 35 oraz pozostałe części wskazanych wyżej przepisów tej ustawy nie zawierają upoważnień ustawowych do ustanowienia przepisów gminnych. Wymaga przypomnienia, że uchwała rady gminy stanowiąca przepisy gminne nie mogła powtarzać treści uregulowanych ustawowo, a tym bardziej pozostawać z nimi w sprzeczności (por. "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P. Chmielnickiego Wyd. Pr. 2004 s. 148 – 150, 279-284, 287). Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Zaskarżona uchwała tymczasem ustaliła nowe brzmienie § 26 – 29 uchwały Nr [...]Gminy i Miasta w S. z dnia [...]stanowiąc w § 26 ust. 5 zd. 1, że na wniosek nabywcy lokalu użytkowego cena sprzedaży może być rozłożona na raty na okres nie dłuży (przypuszczalnie z oczywistą omyłka pisarską, powinno być: dłuższy) niż 3 lata. Postanowienia § 26 uchwały w nowym brzmieniu stanowiły o przyznaniu najemcom lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabywaniu oraz określały szczegółowe warunki powstania tego pierwszeństwa (§ 26 ust. 1 i 3 uchwały), a ponadto sposób zapłaty ceny sprzedaży (§ 26 ust. 4 i 5 uchwały). Przepisy te regulowały w sposób bezpośredni uprawnienia i obowiązki tych najemców oraz stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące. Z uwagi na powołane podstawy prawne i brzmienie uchwały wykluczone byłoby uznanie jej za wytyczne wewnętrzne adresowane wyłącznie do zarządu gminy. Powołany przepis art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. ustanowił ograniczenie ustawowe w odniesieniu do zbywcy nieruchomości w zakresie okresu ustanowienia w umowie ratalnej zapłaty ceny nieruchomości, ale jednocześnie przyznał nabywcy możność negocjowania przy zawieraniu umowy ustalenia tego okresu w rozmiarze do 10 lat. Omawiany fragment uchwały oznaczał naruszenie materii ustawowej zarówno w tym sensie, że zbędnie regulował przedmiot unormowany w ustawie, ale ponadto dlatego, że wprowadzał zmianę normy ustawowej i to jeszcze polegającą na uszczupleniu uprawnienia przyznanego adresatom normy w ustawie. Wydanie zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie nie było zatem dopuszczalne również w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy ustrojowej przewidującego kompetencje organów gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W szczególności bowiem przepis ten nie mógł także służyć do ograniczenia uregulowanej ustawowo możności określonego ukształtowania treści umowy zbycia lokalu przez organ gminy, gdyż rada nie może w sposób dowolny i niezgodnie z ustawą ograniczać kompetencji organu wykonawczego (por. cyt. komentarz wyd. 2004 s. 140-142, 234, 245-248). Mając powyższe na uwadze i uwzględniając charakter zaskarżonej części uchwały jako przepisu gminnego (aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym) co nakazywało ponadto uchylenie § 3 zaskarżonej uchwały wobec określenia w sposób niedostateczny i niezgodny z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) sposobu jej publikacji oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), orzeczono jak na wstępie.