II SA/Ka 1043/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant Elwira Karasek po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...] w przedmiocie – przygotowywanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu północno-zachodniej części miasta S. (obręb 5) [...]– Rada Miejska S. postanowiła powrócić do linii zabudowy dla działek nr [...],[...] i [...] oraz [...], określonej w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta, a jako dzień wejścia w życie uchwały wskazano dzień jej podjęcia. W podstawie prawnej uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. nr 142, poz.1591 z 2001 r. z zm.) oraz art.25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. Nr 15, poz.139 z 1999 r. z zm.). Skargę na powyższą uchwałę w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym – po wcześniejszym wezwaniu Rady Miasta S. do usunięcia naruszeń prawa z zachowaniem przewidzianego prawem terminu – złożył A. F.. Powołując się na fakt, iż jest właścicielem działki nr [...] twierdził, że uchwała narusza jego interes prawny przez zmianę linii zabudowy w stosunku do linii przyjętej w wyłożonym projekcie oraz iż narusza ona obowiązujące w Gminie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania", a także art.25 i 18 ust.2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi. Wyraziła pogląd, że wobec opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], rada korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego (art.4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu) uprawniona była w trakcie biegu procedury określonej w art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu do podjęcia uchwały w sprawie linii zabudowy. Na treść uchwały zasadniczy wpływ miały prowadzone w Gminie prace zmierzające do utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Uchwała nie narusza też studium w którym brak jest zapisów o linii zabudowy na terenie objętym opracowaniem projektu, a jedynie w poglądowym załączniku graficznym do "Studium" w skali 1 : 5000 wrysowano kolorem czerwonym pasek o szerokości 4 mm, co w przeliczeniu skali daje około 20 m. W piśmie dodatkowym z dnia [...] Rada Gminy zarzuciła, że skarżący A. F. nie legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Brak jest bowiem związku między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skutkiem uchwały będzie bowiem powtórzenie procedury z art.18 ust.2 dla określonych w uchwale działek i dopiero wykonanie uchwały przez konkretyzację projektu planu może wpłynąć na sytuację skarżącego. Podkreślono, iż interes prawny o którym mowa w art.101 ustawy samorządowej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę i posiadać cechy bezpośredniości, realności i konkretności. Jest to więc "inny interes" niż ten o którym mowa w art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a który wypływa z faktu położenia nieruchomości na obszarze objętym projektem planu (wskazano na szereg orzeczeń NSA). Z kolei skarżący A. F. w piśmie z [...] uzasadniał ponownie swój interes prawny własnością działki [...]. Podał także, że do wyłożonego projektu planu, który przewidywał poszerzenie linii zabudowy o 20 m od granicy działki [...] wniósł zarzut (objęty sprawą sygn.akt II SA/Ka 638/03), a Rada zamiast ten zarzut najpierw rozpatrzyć na wyznaczonej sesji w dniu [...], w tym samym dniu uchwałą nr [...] (podjętą przed rozpatrzeniem zarzutu) dokonała zmiany w przygotowanym projekcie miejscowego planu dla obrębu 5 [...] jeszcze bardziej niekorzystnej z jego punktu widzenia w stosunku do ustaleń już wyłożonego projektu planu miejscowego. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w dacie obowiązywania ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz.368 z zm.). Wyżej powołana ustawa straciła moc z dniem 1.01.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.). Stosownie do art.97 § 1 w/w ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270). W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem pierwszorzędnym, przesądzającym o zakresie kontroli zaskarżonej uchwały jest ustalenie czy na uchwałę tą przysługuje skarga w trybie art.101 ustawy samorządowej. Zaskarżona uchwała została podjęta w trakcie procedury określonej w art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a konkretnie po wyłożeniu projektu planu, upływie terminu do złożenia zarzutów do wyłożonego projektu, a przed rozpoznaniem nieuwzględnionych zarzutów przez radę. Artykuł 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sposób całościowy i spójny reguluje postępowanie planistyczne zmierzające do opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który podlega następnie uchwaleniu przez radę gminy (art.26 ustawy). Ustawa w powołanym przepisie nakłada na wójta, burmistrza, prezydenta miasta (ustawa z dnia 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta – Dz.U. 02.113, 984 – art. 58) wiele kolejno następujących po sobie obowiązków zaznaczając, że każde ich naruszenie spowoduje nieważność późniejszej uchwały rady w sprawie planu (art.27 ust.1), a nadto wprowadza swoiste środki prawne w postaci zarzutu i protestu. Należy przyjąć, iż są to jedyne środki prawne, którymi podmioty indywidualne mogą stymulować prace związane z przygotowaniem projektu. O specyficznej i samodzielnej roli tych środków świadczy fakt, iż na uchwałę rady gminy o odrzuceniu protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie SN z dnia 15.10.2002 r. III RN 163/01) mimo, że bezspornie uchwała ta jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Także zarzut do projektu planu, a w konsekwencji skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu posiadają swoiste cechy prawne i oba te środki znajdują podstawę w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w art.101 ustawy samorządowej. Skargę z art.101 ustawy może wnieść każdy czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym interes ten powinien posiadać cechy bezpośredniości i realności. Natomiast interes prawny w razie zarzutu, a także skargi z art.24 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest interesem umownym – wynikającym z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy pomocy zarzutu i skargi z art.24 ust.4 kwestionuje się bowiem projekt planu, nie posiadający jeszcze mocy prawnej. Projekt taki nie może więc naruszać jakichkolwiek interesów, naruszenie ma charakter hipotetyczny, oznacza to, że ustawodawca dopuścił na etapie procedury opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego wyjątkowy środek prawny i wyjątkową skargę, korzystający z których nie legitymuje się naruszeniem interesu prawnego z porozumienia art.101 ustawy samorządowej. Z uwagi na wyjątkowość tej regulacji i jej odrębność od unormowań zawartych w ustawie samorządowej – w ocenie Sądu – niedopuszczalne jest przyjęcie, iż osobom zainteresowanym pracami projektowanymi przysługują inne środki prawne niż zarzut i protest na akty administracyjne podjęte przez organy gminy w procedurze prowadzonej w oparciu o art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...] jest w trybie art.101 ustawy samorządowej niedopuszczalna. Uchwała ta jednak w przyszłości może zostać objęta kontrolą Sądu. Powoduje ona bowiem konieczność ponowienia procedur planistycznych włącznie z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu (art.18 ust.2 pkt 6), a więc otwiera możliwość składania protestów i zarzutów, a w przypadku skargi z art.24 ust.4 ustawy spowoduje kontrolę sądową całej procedury z art.18 ust.2, w której mieści się zaskarżona uchwała. Także w sytuacji złożenia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kontroli Sądu będzie podlegała cała procedura określona w art.18 ustawy, bowiem jej naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części – art.27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo należy podkreślić, iż mimo to, że w zaskarżonej uchwale wskazano art.25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to przepis ten nie może uzasadniać jej podjęcia. Uruchomienie trybu o którym mowa w tym przepisie jest bowiem możliwe dopiero na etapie przedstawienia radzie gminy projektu planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w fazie postępowania obejmującego rozpoznanie zarzutów wniesionych do projektu planu. Niezależnie od powyższego – w ocenie Sądu – w przypadku uznania dopuszczalności skargi na sporną uchwałę podlegałaby ona oddaleniu. Skarżący nie posiada bowiem interesu prawnego, o którym mowa w art.101 ustawy samorządowej. W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 4.09.2001 r. II SA 1410/01 zgodnie z którym "interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej". Z powyższych względów na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz.U. nr 153, poz.1270) skarga podlegała odrzuceniu.