II SA/Ka 3338/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Walentek, WSA Małgorzata Jużków, Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na rozstrzygnięcie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta R. – T. A. W.. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Następnie Wojewoda przedstawił swój pogląd w kwestii rozumienia pojęcia ustawowego "zarządzanie działalnością gospodarczą". Organ nadzoru stwierdził, iż radny Rady Miasta R., T. W. zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta R., jest bowiem Prezesem Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w R. przy ul. [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" jest użytkownikiem wieczystym gruntów o łącznej powierzchni [...] ha, których prawo własności służy Gminie R.. Podniesiono, że wykonywanie przez spółdzielnię działalności polegającej na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu ( lokali użytkowych i garaży ) dokonywanej w sposób wskazany w art. 1 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Wskazano, iż mając powyższe na względzie zarządzanie przez radnego działalnością gospodarczą, której przedmiotem jest obrót lokalami i zarządzanie budynkami usytuowanymi na gruncie, do którego podmiotowi, którym zarządza ( w tym przypadku Spółdzielni ) przysługuje jedynie prawo użytkowania wieczystego ustanowione przez gminę, w której radny uzyskał mandat jest zarządzeniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczono, iż to stanowisko podziela Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Rządowe Centrum legislacji ( opinia Nr RCL 1602-272/03 z dnia 8 października 2003 roku). Wskazano, iż skoro bezspornym pozostaje fakt zarządzania przez T. W. działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy R., to narusza to przepis art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zaznaczono, że naruszenie zakazu zawartego w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ) – wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu, a wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn o których mowa w art. 190 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza od rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, obligują radę miasta do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Reasumując zauważono, iż w przedmiotowym wypadku, uwagi na fakt, iż Rada Miasta R. na sesji w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta R. T. W., pomimo wezwania Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu, wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne. Dlatego też po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wobec powstania przesłanek formalnych i merytorycznych do wygaśnięcia mandatu, Wojewoda [...] zarządził o wygaszeniu mandatu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący T. W. wniósł o uchylenie zarządzenia Wojewody [...] jako bezpodstawnego. Zdaniem skarżącego wykładnia pojęcia "zarządzanie działalnością gospodarczą" zaprezentowana w zarządzeniu zastępczym "jest zbyt daleko idąca i niedopuszczalna". Skarżący wskazał, iż jego zdaniem osoba pełniąca funkcję w organie zarządzającym podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą nie posiada przymiotu przedsiębiorcy i nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż nie prowadzi jej we własnym imieniu. Skarżący podnosił, iż korzyści jakie może uzyskać spółdzielnia z prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego nie stanowią dochodów osób zarządzających taką działalnością i okoliczność ta w ocenie skarżącego ma świadczyć o tym, że osoba zarządzająca nie posiada przymiotu przedsiębiorcy i nie prowadzi działalności gospodarczej. Skarżący powoływał się również na przepis art. 4 pkt 3 in fine ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( Dz. U. z 1997 r., Nr 106, poz. 679 z póżn. zm.), który zezwala na łączenie funkcji publicznych z członkostwem w radzie nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej. Z przepisu tego skarżący wyciąga wniosek, że "skoro ustawa zezwala na bycie radnym przez członka organu nadzorczego, który według przepisu art. 38 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze ( t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848) ma wpływ na zawieranie umów w zakresie obrotu nieruchomościami gminnymi, to tym bardziej radny może być członkiem organu, który nie może o takich sprawach decydować". W końcowych wywodach skargi skarżący kwestionuje legalność wydania zarządzenia zastępczego z uwagi na nie spełnienie ustawowych przesłanek do jego wydania. Zdaniem skarżącego zarządzenie zastępcze mogłoby być wydane jedynie w sytuacji, gdyby Rada Miasta R. po wezwaniu Wojewody [...] nie podjęła żadnej uchwały. Tymczasem Rada Miasta R. podjęła uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T. W.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, motywując, iż przedmiotowe zarządzenie zastępcze wydane zostało w trybie art. 98 a ust. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i stosownie do przepisu art. 98 a ust. 3 ustawy gminnej do wydanego przez organ nadzoru zarządzania zastępczego przepis art. 98 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. W przypadku zarządzenia zastępczego uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie jedynie rada gminy. Zdaniem Wojewody skarga wniesiona przez inny organ niż wymieniony w art. 98 ust. 3 ustawy gminnej jest niedopuszczalna. Nadto z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał przy tym w całej rozciągłości swoje stanowisko zaprezentowane w zarządzeniu zastępczym nr [...] z dnia [...] roku. Nadto wskazano, iż dokonana przez stronę skarżącą wykładnia ustawowych przesyłek wydania zarządzenia zastępczego nosi znamiona wykładni contra legem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało przez Wojewodę [...] w trybie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi ono bez najmniejszej ku temu wątpliwości rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, do którego odpowiednie zastosowanie znajduje art. 98 powołanej ustawy, co wynika wprost z treści art. 98 a ust. 3 w/wym. ustawy. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia kwestią była ocena dopuszczalności wniesienia skargi przez skarżącego – radnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę [...], stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego. W tym miejscu należy przywołać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994 r. SA/Łd 703/94 (ONSA 1995/2/73 ) w którym stwierdzono, że art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. nr 16 poz. 95 ze zm.) wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez radnego i ( lub ) jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny. W uzasadnieniu powołanego roszczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że decyzje administracyjne są aktami kwalifikowanymi, wydanymi na podstawie przepisów prawa, rozstrzygającymi konkretną sprawę co do konkretnej osoby. Decyzje administracyjne kończą postępowanie prowadzone według procedury administracyjnej i wywierają skutki prawne w sferze prawa materialnego. Rozstrzygnięcia nadzorcze nie są decyzjami administracyjnymi i z tego względu nie mogą być zaskarżane w takim trybie, jak decyzje. Z kolei zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek komunalny. Radnemu uprawnienie takie nie przysługuje. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1992 r. SA/Wr 529/92 ( ONSA 1992/2/47 ) przyjęto, iż artykuł 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.) wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu. Takie same ustalenia poczyniono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lipca 1991 r. SA/Ka 491/91 ( ONSA 1991/3-4/68). Wprawdzie powołane wyżej orzeczenia zapadły na gruncie m.in. nieobowiązujących już przepisów działu VI kpa., ale zachowują one swą aktualność wobec treści uregulowań art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż skarga wniesiona przez inny organ niż wymieniony w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna, co czyni niecelowym ustosunkowywanie się do zarzutów skargi. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) należało orzec jak na wstępie.