II SA/Gd 866/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2024 r. nr WOP.7722.235.2021.MK w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę. E. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 19 czerwca 2024 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeprowadził kontrole na terenie działki nr [...] przy ul. M. [...] w G., dotyczące prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego. Po przeanalizowaniu dokumentów pozyskanych w trakcie prowadzenia postępowania organ I instancji stwierdził, że rozbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r. wstrzymał inwestorowi, którym, jak ustalono, był E. S., rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w G., od strony południowo-zachodniej, tj. zaplecza budynku, wraz z samowolną przebudową dachu tego budynku, ustalając wymóg wykonania odpowiednich zabezpieczeń przed dostępem osób postronnych, a także nakładając na E. S. obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w sentencji postanowienia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 września 2017 r., utrzymał powyższe postanowienie organu I instancji w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 738/17, oddalił skargę na postanowienie organu II instancji. Następnie, wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r., ustalił E. S. wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż organ odstąpił od wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatora zabytków. Jak wskazano, strona w dniu 16 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednak mimo monitorowania sprawy, nie uzyskano informacji, kiedy opinia zostanie wydana. Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. pełnomocnik strony zwrócił się z prośbą o uznanie milczącej zgody organu. Do wniosku zostało załączone pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków z dnia 10 kwietnia 2015 r., w którym określono wymogi ze stanowiska konserwatorskiego dotyczące inwestycji - rozbudowy budynku mieszkalnego. Warunki i zasady dotyczą m.in. kształtu dachu i są analogiczne do warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku potwierdził ich spełnienie. Wzięto bowiem dodatkowo pod uwagę orzecznictwo sądów dotyczące przypadków samowoli budowlanych w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, co miało miejsce w sprawie. Powiatowy Inspektor wyjaśnił także, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wskazano, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w 2016 r., zatem zastosowanie do niej mają przepisy dotychczasowe. Organ I instancji wskazał ponadto sposób oraz podstawę prawną wyliczenia opłaty legalizacyjnej, która została ustalona zgodnie z art. 59f ust. 1 i 2 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, na kwotę 50.000 zł. Organ zastosował stawkę (s) - 500 zł, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane pięćdziesięciokrotnie ją podwyższając. Ustalił także kategorię obiektu - obiekt kat. I (budynki mieszkalne jednorodzinne), dla której (zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane) współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) 1,0. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia 14 stycznia 2020 r., zgodnie z którą lokalizacja nadbudowy werandy i przebudowa dachu od strony południowo-zachodniej na działce nr [...], celem legalizacji jest możliwa na warunkach określonych w ww. decyzji. Projekt przywołanej decyzji został zaś sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, i pozytywnie uzgodniony z zarządcą drogi przyległej, tj. z Gdańskim Zarządem Dróg i Zieleni oraz Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który otrzymał projekt decyzji w dniu 26 listopada 2019 r. i do dnia 16 grudnia 2019 r. nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie, a w świetle art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ust. 4 stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Wobec powyższego, pismem z dnia 17 lutego 2022 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o informację, czy brak odpowiedzi w ww. zakresie należy uznać za brak sprzeciwu wobec wykonanych robót budowlanych. Wobec niezajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie wskazanym w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, organ II instancji stwierdził, iż należy uznać to jako brak sprzeciwu dla rozbudowy będącej przedmiotem postępowania. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeanalizował przedstawioną dokumentację w sposób rzetelny, zasadnie wdrażając procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że w trakcie prowadzonego postępowania zażaleniowego zmienił się stan prawny obiektu. Jak wynika bowiem z pisma pełnomocnika E. S. z dnia 27 października 2022r., a także wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 października 2022 r., nowym właścicielem działki nr [...] oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w G. jest E. Sp. z o.o. Wobec powyższego, postanowienie należało również doręczyć nowemu właścicielowi jako następcy prawnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę K. K. na powyższe postanowienie, wyrokiem z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 699/23 uchylił je. Sąd uznał, że pomimo tego, że wysokość opłaty została ustalona prawidłowo, zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadliwością, która miała wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu bowiem, organ odwoławczy zaakceptował postanowienie organu I instancji skierowane do E.S. w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego doszło do zbycia nieruchomości nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, do którego odnoszą się działania legalizacyjne organów – na mocy umowy sprzedaży z dnia 22 kwietnia 2022 r. E. Spółka z o.o. nabyła własność wskazanej nieruchomości. W konsekwencji weszła ona w pełnię praw i obowiązków dotychczasowego właściciela - zbywcy, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a dzieje się tak za przyczyną treści art. 30 § 4 k.p.a. Z żadnego przepisu prawa nie wynika przy tym, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Organ administracji powinien natomiast wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy. Sąd wskazał też, że opłata legalizacyjna nie jest egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego, w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna jest zatem warunkiem zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego i powinna być uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego. Przyjęcie, że opłatę legalizacyjną należy nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej niezależnie od tego, że zbył on nieruchomość wraz z obiektem budowlanym samowolnie rozbudowanym oznaczałoby, że aktualny właściciel tego obiektu budowlanego pozbawiony zostałby możliwości jej zalegalizowania, gdyż uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie byłoby zależne od niego, lecz od poprzedniego właściciela obiektu budowlanego, od którego nie można by wyegzekwować w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązku jej zapłaty (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2014r., II OSK 2390/14, LEX nr 2083502). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając zażalenie K. K. i S.K., postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 30 listopada 2021 r. ustalające E. S. wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł i ustalił spółce E. wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w G., dz. nr [...], obr. [...], na kwotę 50.000 złotych. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, jednak w trakcie postępowania zażaleniowego nowym właścicielem działki nr [...] oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w G. został E. Sp. z o.o. Sytuacja, kiedy w trakcie prowadzenia postępowania dochodzi do zbycia nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie rozbudowany obiekt budowlany powoduje, że nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowego właściciela - zbywcy, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawo do własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Nowy właściciel wchodzi zatem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych związanych z prawem własności do tej nieruchomości, a będących w toku. Jednym z takich postępowań jest postępowanie prowadzone w trybie art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Dlatego konieczne było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej dla nowego właściciela nieruchomości. Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśniono, że organ jest związany oceną Sądu zawartą w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 699/23, zgodnie z którym postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej rozstrzyga jedynie kwestie związane z wysokością tej opłaty, nie może zatem na tym etapie rozstrzygać kwestii merytorycznych takich jak zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi ani kwestii dotyczących kompletności przedłożonego projektu. budowlanego. Kwestie te mogą podlegać ocenie dopiero po wydaniu jednej z decyzji wskazanych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. E. Sp. z o.o. w skardze na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej spoczywa na aktualnym właścicielu nieruchomości w sytuacji, w której poprzedni właściciel nieruchomości opłatę legalizacyjną uiścił i obowiązku uiszczenia opłaty nie kwestionował. Obowiązek poprzedniego właściciela został więc spełniony i nie powinien przejść na następcę prawnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd kontrolując legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji i postanowień, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontroli legalności podlega w niniejszej sprawie postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2024 r., którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 30 listopada 2021 r. ustalające E. S. wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. [...] w G., dz. nr [...], obr. [...], i którym wysokość tej opłaty legalizacyjnej ustalono spółce E. Doszło zatem do zmiany podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekał w warunkach związania wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 699/23, którym uchylone zostało poprzednio wydane w sprawie postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 czerwca 2023 r., nr WOP.7722.235.2021.MK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 30 listopada 2022r., nr PINB.7141.170.2016.JS-10. Jak wskazał Sąd w powyższym wyroku, cyt. "Pomimo tego, że wysokość opłaty została ustalona prawidłowo, zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadliwością, która miała wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu bowiem, organ odwoławczy zaakceptował postanowienie organu I instancji skierowane do E. S., w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego doszło do zbycia nieruchomości nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, do którego odnoszą się działania legalizacyjnej organów. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu odwoławczego, w tym wydruk księgi wieczystej, Dział II – Własność, obejmującej działkę nr [...], potwierdza, że na mocy umowy sprzedaży z dnia 22 kwietnia 2022 r. E. Spółka z o.o. nabyła własność wskazanej nieruchomości. Z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że reakcja procesowa organu odwoławczego na zmianę właściciela sprowadziła się do tzw. ustronnienia nowego właściciela, co oznaczało w istocie doręczenie Spółce zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, podjęte działania procesowe są dalece niewystarczające i w efekcie naruszają przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 30 § 4 k.p.a. Sytuacja, kiedy w trakcie prowadzenia postępowania dochodzi do zbycia nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie rozbudowany obiekt budowlany, doprowadza bowiem to tego skutku, że nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowego właściciela - zbywcy, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a dzieje się tak za przyczyną treści art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawo do własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Nowy właściciel wchodzi zatem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych związanych z prawem własności do tej nieruchomości, a będących w toku. Jednym z takich postępować jest postępowanie na podstawie prowadzone w trybie art. 48 i następnych Prawa budowlanego, a więc postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2019 r. II SA/Kr 366/19). Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Organ administracji powinien natomiast wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu (tak wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2018 r., III SA/Łd 1074/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). (...) W tych okolicznościach nie sposób zaakceptować zaskarżonego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy opłatę legalizacyjną, której obowiązek uiszczenia skierowano do E.S., pomimo tego, że zbył on działkę nr [...] przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy zignorował zatem bezwzględną dyspozycję art. 30 § 4 k.p.a., czym doprowadził do naruszenia przepisów postępowania i w rezultacie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. We wskazanym wyżej wyroku Sąd przesądził, że prawidłowe zastosowanie w tej sprawie art. 30 § 4 k.p.a. wymaga nie tylko uczynienia nowego nabywcy nieruchomości (E. sp. z o.o.) stroną postępowania, ale skierowania do niego postanowienia organu odwoławczego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie Sąd wyraził tę ocenę dysponując wynikającą z akt sprawy informacją o uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w dniu 2 grudnia 2021 r., zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 30 listopada 2021 r. (Tom II, brak numeracji karty). Zaskarżone postanowienie jest wyrazem zastosowania się przez organ odwoławczy do oceny prawnej wyrażonej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 699/23. W tej sytuacji uwzględnienie zarzutu skarżącej naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej spoczywa na aktualnym w właścicielu nieruchomości w sytuacji, w której poprzedni właściciel nieruchomości przedmiotową opłatę uiścił i obowiązku uiszczenia opłaty nie kwestionował – stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.