II OSK 2390/14

Dnia 1 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1115/13 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 66,80 zł (sześćdziesiąt sześć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1115/13, oddalił skargę M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2013 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej w wysokości 500.000 zł. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie parkingu dla 38 samochodów ciężarowych i 14 samochodów osobowych. Ten sam organ administracji decyzją z [...] września 2010 r., powołując się na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i ustalając, że obowiązki nałożone postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. nie zostały w terminie wykonane, nakazał skarżącemu rozebrać wyżej opisany parking. Na skutek odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2010 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący w dniu 6 września 2010 r. złożył część dokumentów wymienionych w postanowieniu z [...] grudnia 2009 r., czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił. W ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji powinien był wyjaśnić, czy złożone dokumenty uzasadniają legalizację obiektu budowlanego. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że skarżący wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na budowie parkingu. W związku z tym organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie mieściły się w zakresie określonym w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Ustalił też, że parking został wybudowany po 1997 r. Zaznaczył, że poprzedni właściciel nieruchomości, na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 1997 r., wybudował tymczasowy, mniejszy parking, który nie jest tożsamy z parkingiem wybudowanym później przez skarżącego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 500.000 zł. Uzasadniając postanowienie organ administracji stwierdził, że skarżący samowolnie wybudował na działce nr [...] we wsi J. parking dla samochodów ciężarowych i osobowych, że został postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. zobowiązany do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tych robót budowlanych oraz że dokumenty te zostały złożone. Wyjaśniając wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej organ administracji wskazał, że parking ma więcej niż 10.000 m2, przyjął, że współczynnik kategorii obiektu wynosi 8, a współczynnik wielkość obiektu równa się 2,5, co przy stawce opłaty w wysokości 500 zł zwielokrotnionej 50 razy daje opłatę legalizacyjną w wysokości 500.000 zł. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nadto zarzucił, że nie przeprowadzono dowodów z oględzin parkingu oraz z opinii biegłego do spraw budowlanych w celu oceny stanu technicznego parkingu. Zarzucił też naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie kiedy doszło do samowolnej budowy parkingu. Ten zarzut wiązał z faktem, że nieruchomość nabył w 2006 r. i twierdził, że nie może odpowiadać za samowolę popełnioną przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto podniósł, że ustalenie dokładnego czasu budowy parkingu jest istotne z uwagi na możliwość przedawnienia się nakazania rozbiórki w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu. Domagał się też umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Rozpoznając zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] stycznia 2011 r. co do prawnej kwalifikacji robót budowlanych, stwierdzając, że na działce nr [...] we wsi J. po 1997 r. dopuszczono się samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę parkingu. Stwierdził też, że skutki tej samowoli budowlanej obciążają skarżącego, jako obecnego właściciela nieruchomości. Dalej przedstawił sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej, uznając, że została ona wymierzona zgodnie z przepisami prawa. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Twierdził, że organ odwoławczy pominął zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wyjaśnił, że podnosił, iż zapłata przez niego 500.000 zł doprowadzi do upadłości prowadzone przez niego przedsiębiorstwo i powiększy bezrobocie. Zakwestionował też swoją odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej, stwierdzając, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że to on samowolnie rozbudował parking. Ponadto zarzucił, że nie zostało ustalone, kiedy dokładnie dopuszczono się samowoli budowlanej. Ustalenie, że było to "po 1997 r." uznał za niewystarczające. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji, że doszło do wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę parkingu na 38 samochodów ciężarowych oraz 14 samochodów osobowych. Sąd zaakceptował też to, że to skarżący jest zobowiązany do zalegalizowania samowolnie wybudowanego parkingu. W końcu Sąd pierwszej instancji przeanalizował sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, dochodząc do wniosku, że została ona ustalona zgodnie z przepisami. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie "przepisów prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że do postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie znajduje zastosowania zasada uwzględniania interesu społecznego jak również słusznego interesu stron, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji "wydając wyrok pominął zasadę uwzględniania interesu obywateli oraz słusznego interesu stron". Wskazał, że "w trakcie postępowania nie podnosił zarzutu, iż ustalona w kwocie 500.000 zł opłata legalizacyjna została, w znaczeniu ‘technicznym’, błędnie ustalona". Uznał, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż opłata legalizacyjna jest bardzo wysoka, lecz zgodna z przepisami prawa "odnosi się do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, który wskazuje sposób wyliczenia opłaty, [c]ałkowicie pomijając art. 7 k.p.a., który jako zasada ogólna wpływa na interpretację szeroko rozumianych przepisów prawa administracyjnego". Stwierdził też, że nie można zaakceptować nieustalenia dokładnego czasu powstania samowoli budowlanej, jak również "automatycznego" przyjęcia, że dopuścił się jej skarżący, a nie poprzedni właściciel nieruchomości. Twierdzenie to powiązał z orzeczeniem sądu administracyjnego, w którym przyjęto, iż wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, zaś odmienne postępowanie narusza art. 7 i art. 8 k.p.a. Nawiązując do art. 8 k.p.a. skarżący twierdził, że organ administracji nie wyjaśnił powodów, dla których "oddalono żądania skarżącego". Twierdził, że jego zarzuty nie zostały w istocie rozpatrzone. Podniósł, że organy administracji ograniczyły się do ogólnego stwierdzenia, że nałożona na skarżącego opłata legalizacyjna jest bardzo wysoka, lecz zgodna z przepisami prawa, "nie rozpatrując kwestii podnoszonej przez skarżącego, a odnoszącej się do naruszenia interesu społecznego, poprzez m.in. pozbawienie pracowników mini-baru możliwości zarobkowania". Zdaniem skarżącego, ma to istotne znaczenie, gdyż w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego mowa jest o wymierzeniu kary, ta zaś w demokratycznym państwie prawa nie może być nadmierna, ani stosowana do osoby, która nie dopuściła się naruszenia prawa. W związku z tym uznał, że ustalenie dokładnej daty samowoli budowlanej ma znaczenie, gdyż skarżący nabył nieruchomość z parkingiem w 2006 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie. Nadto na rozprawie wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z przytoczonej (należy zaznaczyć, że bardzo nieprecyzyjnie) jedynej podstawy kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje to, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował, iż organy administracji nie uwzględniły, ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, skutków jej uiszczenia w postaci upadłości przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego. W związku z tym zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji m.in. z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nie oznacza jednakże, że organy administracji mają obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w taki sposób, który wiąże się z naruszeniem prawa. W tym samym przepisie stanowi się bowiem, że organy administracji stoją na straży praworządności, zaś z art. 6 k.p.a. wynika, że działają na podstawie przepisów prawa. W związku z tym zaznaczyć należy, że przepisy dotyczące opłaty legalizacyjnej obowiązujące w czasie wydania zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia (tak samo zresztą, jak obowiązujące obecnie) nie przyznawały organom nadzoru budowlanego kompetencji do miarkowania opłaty legalizacyjnej z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes stron postępowania. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, czyli przepisy art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego. W tych przepisach nie ma zaś żadnej podstawy do tego, aby organ nadzoru budowlanego mógł miarkować lub wręcz odstąpić od wymierzenia kary, a więc też opłaty legalizacyjnej, z uwagi na względy społeczne lub słuszny interes strony. Jedynie w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego zawarto unormowanie, które odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Na tej podstawie uznano, że do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, można stosować także art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, który umożliwia "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym" zastosowanie ulg w postaci m.in. odroczenia terminu płatności i rozłożenia zapłaty na raty, a nawet umorzenia w całości lub w części zaległości. Jednakże z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że te ulgi może stosować wojewoda, a nie organ nadzoru budowlanego, gdyż to temu organowi przyznano uprawnienia organu podatkowego. Niezależnie od tego zauważyć należy, że w czasie, kiedy wydano zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie, duże wątpliwości budziła możliwość zastosowania art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej. W orzecznictwie NSA ostatecznie przyjęto, że do opłat legalizacyjnych, z uwagi na ich naturę, ulg przewidzianych w tym przepisie stosować nie można. Np. w wyroku z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 794/12, przyjęto, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Mając na uwadze takie stanowisko judykatury ustawodawca znowelizował ustawę Prawo budowlane w ten sposób, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., dodał do ustawy Prawo budowlane m.in. art. 49c, który nie pozostawia wątpliwości, że do opłat legalizacyjnych stosuje się art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, z tym, że tak, jak w przypadku kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie, a nie organowi nadzoru budowlanego. Zaznaczyć przy tym należy, że z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wynika, że do opłat legalizacyjnych stosuje się znowelizowane przepisy Prawa budowlanego, a więc także art. 49c, także wtedy, gdy ustalone one zostały w postępowaniach wszczętych przed 28 czerwca 2015 r., pod warunkiem, że do tego czasu nie wydano ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna przytoczona jako naruszenie "przepisów prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że do postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie znajduje zastosowania zasada uwzględniania interesu społecznego jak również słusznego interesu stron, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a." nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wskazania wynikające z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznał za konieczne odniesienie się także do zarzutów wynikających z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Otóż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., a także art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, które miało by polegać na tym, że opłatę legalizacyjną ustalono skarżącemu, a nie poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zabudowanej parkingiem, który – jak zdaje się sugerować skarżący – dopuścił się samowoli budowlanej. Odnosząc się do tego zrzutu wskazać należy, że z przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej wynika, że nie jest ona egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego, w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna jest zatem warunkiem zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego i powinna być uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego, gdyż to aktualny właściciel obiektu budowlanego jest zainteresowany tym, aby obiekt ten nie został rozebrany. Aktualny właściciel samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego powinien zdecydować, czy korzystne jest dla niego uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też rozebranie obiektu budowlanego. Przyjęcie, że opłatę legalizacyjną należy nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej niezależnie od tego, że zbył on nieruchomość wraz z samowolnie postawionym obiektem budowlanym oznaczałoby, że aktualny właściciel tego obiektu budowlanego pozbawiony by został możliwości jego zalegalizowania, gdyż uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie byłoby zależne od niego, lecz od poprzedniego właściciela obiektu budowlanego, od którego nie można by wyegzekwować w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązku jej zapłaty. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że i ten zarzut, wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie jest zasady. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się koszty dojazdu pełnomocnika organu administracji na rozprawę przed NSA w wysokości wynikającej ze złożonego na rozprawie wniosku.