II SA/Ka 646/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta S., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art.6 i art.124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.) zezwolił Gminie S. na przeprowadzenie kolektora sanitarnego przez część nieruchomości usytuowanej w S. w rejonie ul. [...] oznaczonej numerem działki [...], km. 137 o pow. 901 m2, stanowiącej własność I. Z. Zezwolenie to obejmowało zajęcie pasa terenu o szerokości 160 m2, z czego 80 m2 przeznaczono pod kolektor. Inwestor otrzymał prawo zajęcia nieruchomości na okres 4 tygodni oraz został zobowiązany do doprowadzenia terenu robót do stanu poprzedniego po zakończeniu tych robót. Za roślinność oraz uniemożliwienie korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem właścicielowi działki przyznano odszkodowanie w wysokości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor wystąpił o wszczęcie postępowania przedkładając równocześnie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto do wniosku dołączone zostały dokumenty świadczące o przeprowadzeniu z właścicielką nieruchomości rokowań. Organ wskazał, że zajęcie części nieruchomości na potrzeby wybudowania kolektora sanitarnego nie wpłynie na sposób zagospodarowania pozostałej części nieruchomości, gdyż z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. wynika, że działka nr [...] ma przypisaną funkcję systemu zieleni ochronnej, a zatem wbrew twierdzeniom właścicielki, nie może być użytkowana dla celów rekreacyjnych. Oznacza to, że realizacja celu publicznego wskazanego we wniosku nie wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik właścicielki nieruchomości wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, pełnomocnik skoncentrował swoje zarzuty przede wszystkim na, jego zdaniem, zbyt niskiej proponowanej cenie nabycia gruntu. Podniósł ponadto, że przedmiotowa inwestycja będzie miała negatywny wpływ na środowisko, co wynika z "oceny oddziaływania na środowisko". Oprócz tego, zdaniem odwołującego się, przeprowadzenie kolektora przez działkę I. Z. spowoduje całkowitą utratę jej wartości. Było to przyczyną kilkukrotnych prób negocjacji właścicielki z władzami Miasta S., które jednakże zakończyły się fiaskiem. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając tą decyzję organ wskazał, iż "w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki, od których ustawa o gospodarce nieruchomościami (art.124) uzależnia wydanie przez Starostę – Prezydenta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrazili zgody (tutaj jest to przeprowadzenie kolektora sanitarnego)". Warunkami tymi są ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak zgody właściciela – użytkownika – na dokonanie takiej pracy. Skoro inwestor legitymował się prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a właściciel nie wyraził zgody na przeprowadzenie tej inwestycji, to tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały co do zasady argumenty przytaczane na etapie postępowania odwoławczego. W szczególności raz jeszcze wskazano na niską cenę proponowaną za wykup przedmiotowej działki oraz na uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich spowodowane realizacją zamierzonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł te same okoliczności, jak w uzasadnieniu swojej decyzji, akcentując równocześnie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem rozstrzygnięcia organu I i II instancji były prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu [...] r., a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.). Na mocy art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a.). Na mocy art.134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści art.28 kpa wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W toku postępowania administracyjnego organy powinny z urzędu badać, czy określony podmiot ma przymiot strony wynikający z jego interesu prawnego. Wskazać przy tym należy, że o tym czy dana osoba ma interes prawny czy też nie decydują przede wszystkim przepisy prawa materialnego, w których interes ten winien mieć oparcie. Pogląd taki jest zresztą przyjęty zarówno w literaturze (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 r. str.237 i nast., B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003 r. str.213 i nast.) jak i w orzecznictwie. O ile inwestorem jest osoba prawna, to w postępowaniu administracyjnym działa ona za pośrednictwem swoich organów (art.30 § 3 kpa). Na mocy art.2 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) gmina ma osobowość prawną, a organem upoważnionym do jej reprezentowania jest wójt (burmistrz, prezydent) – art.31 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.) jako organ właściwy do spraw związanych z wywłaszczaniem nieruchomości wskazuje starostę powiatowego (art.9a ustawy). W miastach na prawach powiatu funkcję starosty pełni prezydent miasta (art.92 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.). Miasto S., na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz.652) jest miastem powiatowym, a zatem jego Prezydent jest zarazem Starostą Powiatu [...] i tym samym organem administracji I stopnia, właściwym do spraw związanych z wywłaszczaniem nieruchomości. Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art.24 przewiduje instytucję wyłączenia pracownika organu administracji w sytuacji, gdy istnieje możliwość powstania konfliktu interesów pomiędzy tym pracownikiem a jedną ze stron, co w efekcie prowadzić może do powstania uzasadnionych obaw co do bezstronności organu. Sąd pragnie przypomnieć treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w której orzeczono, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Teza ta jest aktualna również w niniejszej sprawie, gdyż w istocie chodzi o konflikt interesów polegający na połączeniu w jednej osobie przedstawiciela jednej ze stron stosunku administracyjnego oraz organu administracji wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Warto również zacytować spostrzeżenie Sądu zawarte w innym miejscu przywołanej wcześniej uchwały, w którym stwierdzono, że "pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta". Skoro Gmina S., będąca inwestorem a zarazem stroną postępowania w rozumieniu art.28 kpa, ubiegała się o wydanie decyzji zezwalającej jej na zajęcie w trybie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowej nieruchomości, to w takim przypadku, będący organem właściwym miejscowo, Prezydent Miasta S. winien był zasygnalizować zaistniały stan rzeczy organowi II instancji, ten zaś podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Zarówno organ I jak i II instancji nie dostrzegły powstałej sytuacji, przechodząc nad nią do porządku i wydając w toku postępowania administracyjnego swoje decyzje. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w tej sytuacji decyzje te obarczone były wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art.145 § 1 pkt 3 kpa. Z tego też względu obydwa rozstrzygnięcia organów administracji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit. "b" p.s.a. W oparciu o art.152 p.s.a. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art.200 p.s.a. SW