II SA/Ka 535/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, Asesor WSA Rafał Wolnik – spr., Protokolant sekretarz sądowy Elwira Karasek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 roku, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku, Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę su. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał Wójtowi Gminy C. dokonać rozbiórki muszli koncertowej wraz z zapleczem gospodarczym, zlokalizowanych w M.na działce nr [...]. Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] roku wizja wykazała, iż budowa przedmiotowego obiektu w swej zasadniczej części została zakończona. Z kolei z oświadczeń stron wynikało, że rozpoczęcie budowy nastąpiło najpóźniej w połowie [...] roku. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. w dniu [...] roku i że do dnia [...] roku nie była decyzją ostateczną. Skoro zatem rozpoczęto budowę przed tą datą, to dopuszczono się samowoli budowlanej, a tym samym organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie musiał zastosować przepis art. 48 prawa budowlanego i orzec o rozbiórce obiektu. Od decyzji tej odwołanie wniósł Wójt Gminy C. Zarzucił naruszenie prawa formalnego przez błędne ustalenie stanu faktycznego co do rozpoczęcia robót budowlanych. Stwierdził, że budowa muszli rozpoczęta została w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] roku. Wcześniej inicjatorem budowy muszli była Ochotnicza Straż Pożarna w M., której Zarząd zobowiązał się do koordynacji wszelkich czynności przygotowawczo-organizacyjnych Sygn.akt II SA/Ka 535/02 i wykonawczych dla tej inwestycji. Wójt Gminy C. powołał się również na swoją decyzję z dnia [...] roku, w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy muszli koncertowej. W dalszej części odwołania odwołujący stwierdził, że muszla służyć miała wyłącznie do celów lokalnych, a przede wszystkim do corocznego przeglądu orkiestr dętych OSP. Przyznał także, że ze względu na organizację jednego z takich przeglądów, niezależnie od przygotowania dokumentacji technicznej, Zarząd OSP w M. rozpoczął wstępne prace budowlane, porządkujące istniejący podest i teren przewidziany pod inwestycję. Nie wskazał jednak daty, kiedy prace te zostały rozpoczęte. W końcu stwierdził, że jego zdaniem brak było podstaw do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, a zatem zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] roku decyzję, będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Na jej mocy postanowił uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że decyzje, na które powołuje się Wójt Gminy C. (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę) zostały skasowane w trybie nadzwyczajnym. Nie zmienia to jednak faktu, że do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego były decyzjami ostatecznymi, umożliwiającymi inwestorowi prowadzenie robót budowlanych. Stwierdził dalej, że brak było dowodów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, na podstawie których można by stwierdzić samowolę budowlaną. Takim dowodem, zdaniem organu odwoławczego, byłoby jednoznaczne ustalenie daty rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż tylko w sytuacji, kiedy faktycznie byłyby one rozpoczęte przed datą, w której decyzja o Sygn.akt II SA/Ka 535/02 pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, można by było zastosować art. 48 prawa budowlanego. Brak takiego ustalenia spowodował, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji dotknięte było wadami, albowiem naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 tego kodeksu. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy zalecił przeprowadzenie dowodów w celu ustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych, jak również zalecił rozpoznanie sprawy zaginięcia dziennika budowy, który stanowiłby istotny dowód w sprawie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tą decyzję wniosła "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. Skarżąca wskazała, że jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest realizowana budowa muszli koncertowej, przez cały okres realizacji tej inwestycji narażana była na konsekwencje naruszenia prawa przez władze Gminy C. Podkreśliła, że inwestycja stanowiła samowolę budowlaną, gdyż pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o nieprawomocną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej wskazała, iż budowa muszli rozpoczęta została już w [...] roku, a jej otwarcie zdaniem skarżącej nastąpiło w dniu [...] roku. Skarżąca przyznała również, że w dniu [...] roku zawarła ugodę z Wójtem Gminy, na podstawie której wycofała wcześniej złożone przez siebie odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz od pozwolenia na budowę. Stwierdziła jednocześnie, że ugoda ta była na niej wymuszona, a ponadto nie została przez Wójta dotrzymana, albowiem zgodnie z jej zapisami muszla koncertowa miała być wykorzystywana do organizowania imprez okolicznościowych z zachowaniem wszelkich wymogów prawa, podczas gdy wymogi te nie są dochowywane. Sygn.akt II SA/Ka 535/02 W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, poza podtrzymaniem swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, wskazał, że zarzuty skarżącej nie dotyczą w sposób bezpośredni kompetencji organów nadzoru budowlanego, a ponadto, że ewentualna zmiana stanowiska może nastąpić dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. Na marginesie należy dodać, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] roku decyzję nakazującą rozbiórkę muszli koncertowej, która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] roku. Sprawa ze skargi na tę ostatnią z wymienionych decyzji zawisła przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SA/Ka 2124/02, a w wyniku jej rozpoznania na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 roku Sąd wydał wyrok, na mocy którego oddalił skargę. Wyrok ten nie jest jednak prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza w ocenie Sądu obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., jako organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania, które w Sygn.akt II SA/Ka 535/02 istocie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności podzielić należy stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie można było stwierdzić samowoli budowlanej bez dokładnego ustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Bezsporne jest, że w dniu [...] roku Kierownik Urzędu Rejonowego w Ż. wydał decyzję, na mocy której udzielił pozwolenia na budowę muszli koncertowej i zatwierdził projekt budowlany. Bezsporne jest również, iż na skutek cofnięcia odwołania od tej decyzji stała się ona ostateczna z dniem [...] roku. Bez znaczenia dla zastosowania art. 48 Prawa budowlanego pozostaje fakt, że decyzja ta w okresie późniejszym została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonywanie tej decyzji w czasie, kiedy była ona ostateczna nie stanowi samowoli budowlanej. Dla rozstrzygnięcia zatem, czy budowa muszli koncertowej stanowiła samowolę budowlaną, czy też nie, istotne było precyzyjne ustalenie zarówno daty rozpoczęcia robót, jak i zakresu tych robót. Organ pierwszej instancji ograniczył się w tym zakresie jedynie do powołania oświadczeń stron, które to oświadczenia były ze sobą sprzeczne. Nie przeprowadził natomiast żadnego innego dowodu na tę okoliczność, ani też nie dokonał wyjaśnienia sprzeczności w deklarowanych przez strony datach. Takie braki postępowania przed organem pierwszej instancji były na tyle istotne, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy nie było możliwe, gdyż wymagałoby przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Sygn.akt II SA/Ka 535/02 Ponadto doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. Nie podjęto bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Naruszono również przepis art. 77 § 1 Kpa, w myśl którego na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa, a to z kolei upoważniało organ odwoławczy do skasowania decyzji organu pierwszej instancji. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób obszerny wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżąca w swojej skardze nie przedstawiła zarzutów, które mogłyby podważać prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty skarżącej odnoszą się bowiem do całokształtu spraw i procedur związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i ich ewentualna zasadność pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).