III SA/Gl 207/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant staż. ref. Mariola Grąziowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miasta S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta oddala skargę. Sygn. akt III SA / Gl 207 /04 U Z A S D N I E N I E Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r Nr [...] stwierdzające wygaśniecie mandatu Prezydenta Miasta S. Z. P. S.. Wskazane zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru stwierdził, że wydanie go stało się konieczne, gdyż Rada Miasta S. na sesji w dniu [...] r. uchwałą Nr [...] nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. Z. P. S. pomimo wezwania Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu. Jako uzasadnienie faktyczne i prawne wezwania Wojewoda wskazał na pełnienie przez Prezydenta Miasta Z. S. funkcji prezesa spółki prawa handlowego, czym naruszył zakaz zawarty w art. 4 pkt 1 w związku z art.2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz.679 ze zm.), jak również posiadanie [...] udziałów w spółce prawa handlowego, które stanowiły [...] % kapitału zakładowego tej spółki, czym naruszył zakaz zawarty w art. 4 pkt 5 wyżej powołanej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust.1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4, przez osoby pełniące funkcje publiczne, a za takowe ustawodawca uznał burmistrzów, prezydentów miast (art. 2 pkt 6), powoduje wygaśnięcie ich mandatu. Naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji prezydenta miasta z wykonywaniem funkcji określonych w odrębnych przepisach jest także jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu wskazanych w przepisie art.26 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.). Ustęp 2 cytowanego przepisu, w przypadku naruszenia przez prezydenta miasta ustawowych zakazów obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Termin, w którym to następuje określa art. 9 noweli do ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz.1806) stanowiący, że jeżeli do wejścia w życie niniejszej ustawy wójt (prezydent miasta) wybrany po 27 października 2002 r nie zrzekł się funkcji lub udziałów, o których mowa w art.4 ustawy, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie noweli. Ponieważ ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. P.S., aby nie utracić mandatu prezydenta miasta winien był zrzec się funkcji prezesa zarządu "A" Spółka z o.o. z siedzibą w K., jak również zbyć posiadane udziały tej Spółki- do wysokości 10 % nie przekraczającej 10 % kapitału zakładowego- najpóźniej do dnia 1 kwietnia 2003 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, że Prezydent Miasta S. w dniu 1 kwietnia 2003 r. posiadał [...] udziałów "A" Spółka z o.o. z siedziba w K. co stanowiło [...] % kapitału zakładowego tej Spółki, jak również pełnił od [...] r, (data wpisu do rejestru) funkcję prezesa Zarządu tej Spółki. Ustalenia oparto na odpisie z Rejestru Handlowego Dział B Nr [...] z dnia [...] r. sporządzonym przez Sąd Rejonowy w K. Wydział VII Gospodarczo Rejestrowy Krajowego Rejestru Sądowego, oświadczeniu majątkowym Z. P. S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz jego oświadczenia z dnia [...]2003 r. informującym o rezygnacji z funkcji prezesa Zarządu Spółki "A" i posiadaniu [...] udziałów, odpowiadających 9 % kapitału zakładowego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca Rada Miasta S. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości jako wydanego z naruszeniem prawa- art. 91 i następne ustawy o samorządzie gminnym i zarzuciła Wojewodzie zaniechanie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności podjętej przez Radę uchwały Nr [...] nie stwierdzającej wygaśniecie mandatu Prezydenta Miasta S.. Zdaniem skarżącej powyższe skutkuje tym, iż uchwała jest ważna a Prezydent S. dalej sprawuje funkcję organu wykonawczego w mieście. Podniosła, że wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę było nielegalne, gdyż Rada podjęła uchwałę, co prawda niezgodną z wezwaniem, co wyklucza wydanie zarządzenia zastępczego. Wskazała, że zarządzenie zastępcze jest szczególnym środkiem nadzorczym, jaki posiada wojewoda, a który jest wydawany na podstawie art. 98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów i innych ustaw szczególnych, nie podejmuje uchwały to wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zarządzenie zastępcze. Zarządzenie, ze swej istoty zastępuje uchwałę organu stanowiącego o wygaszeniu mandatu prezydenta. W skardze strona skarżąca zawarła także pytanie " czy zarządzenie zastępcze zastępuje uchwałę o wygaśnięciu mandatu, czy też jest wyłącznie aktem posiadającym cechy rozstrzygnięcia nadzorczego". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Zauważył, że jego zdaniem przedstawiona przez skarżącą wykładnia ustawowych przesłanek zarządzenia zastępczego nosi znamiona wykładni contra legem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Rady Miasta S. nie zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S., nie stwierdzająca wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta S. Z. S. została podjęta- jak wynika z jej treści, na podstawie art. 18 ust.2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 26 ust. 2, w związku z art. 26 ust.1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, po zapoznaniu się z wezwaniem Wojewody [...] na kanwie następującego stanu faktycznego. Pelniący w aktualnej kadencji mandat Prezydenta Miasta S. Z. P. S. od [...] r. jest udziałowcem "A" Spółka z o.o. z siedzibą w K.. Spółka została wpisana do rejestru spółek prawa handlowego Sądu Rejonowego w K. za nr [...] w dniu [...] r. Od chwili rejestracji Z. S. był członkiem Zarządu Spółki do [...] r. Od [...] r. był prezesem Zarządu. W dniu [...] kwietnia 2003 r. posiadał [...] jej udziałów, a kapitał wynosi [...] zł i dzieli się na 100 równych i niepodzielnych udziałów po [...] zł każdy. Tym samym, Z. P. S. będąc właścicielem [...] udziałów, był jednocześnie właścicielem [...]% kapitału założycielskiego Spółki. Okoliczność tą potwierdził w pisemnym oświadczeniu majątkowym z dnia [...] kwietnia 2003 sporządzonym w związku z pełnieniem mandatu Prezydenta Miasta S., a następnie w oświadczeniu złożonym w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wojewodę z dnia [...] 2003 r. Informował w nim o rezygnacji z pełnienia funkcji w Zarządzie Spółki "A" oraz o odprzedaży [...], z posiadanych udziałów. Okoliczności te, zatem są bezsporne. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, wprowadziła ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej również przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (art.2 pkt 6), którzy nie mogą między innymi: być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego (art.4 pkt 1 ustawy), posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % akcji lub udziałów, które przedstawiają więcej niż 10 % kapitału zakładowego- w każdej z tych spółek (art.4 pkt 5 ustawy). Zakaz udziału wójta (prezydenta miasta ) w zarządach spółek prawa handlowego jest bezwarunkowy i nie ma znaczenia czy funkcję ta pełniona jest "społecznie" czy odpłatnie, czy spółka działa na terenie jednostki w której prezydent sprawuje mandat i czy w działalności wykorzystuje mienie gminy. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu(..) naruszenie zakazów zawartych w art. 4, w przypadku prezydenta miasta powoduje wygaśnięcie jego mandatu. Ustawodawca w art.9 ust. 1 noweli z dnia 23 listopada 2002 r. do ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw zakreślił termin , w którym winno nastąpić dostosowanie stanu faktycznego do wymogów ustawowych, których złamanie sankcjonowane jest wygaśnięciem mandatu z mocy prawa. Art. 9 ust.1 stanowi, że jeżeli do wejścia w życie noweli wójt (prezydent miasta) wybrany po 27 października 2002 r. nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których jest mowa w art.4 ustawy, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanej ustawy. Ponieważ ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. zatem zrzeczenie się funkcji we władzach spółki oraz ograniczenie udziałów do wielkości odpowiadającej 10 % kapitału zakładowego winno nastąpić do dnia 1 kwietnia 2003 r. Z. P.S. bezspornie uchybił temu terminowi. Jeżeli prezydent miasta nie wypełnił w zakreślonym ustawą terminie obowiązku to wówczas organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu prezydenta w trybie art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Art. 98a ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanych wyżej przepisów dotyczących odpowiednio wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta, nie podejmie uchwały wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenia zastępcze. Zdaniem Sądu orzekającego organ nadzoru dokonał prawidłowej interpretacji zwrotu" wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu". Wojewoda [...] słusznie wezwał Radę do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. Z. S., gdyż taki ciążył na nim ustawowy obowiązek w przypadku zaniechania podjęcia takiej uchwały przez Radę Miasta. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę art. 91 i następne ustawy o samorządzie gminnym, co podnosiła strona skarżąca. Art. 98a jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 tej ustawy. Rada Miasta podejmując uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. o treści " nie stwierdzić wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. Z. P. S.", podjęła uchwałę bez umocowania prawnego. Wskazała błędnie podstawa prawną- art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis, który mówi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowi inaczej, a do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15). Ustawodawca zastrzegł jednak dla rady wyłącznie uprawnienie do podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu prezydenta miasta, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Art. 26 ust. 2 stanowi, że wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały(..).Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt1-5,należy umożliwić wójtowi (prezydentowi) złożenie wyjaśnień. Dalej art.24 ust.1 pkt 4 stanowi o wygaśnięciu mandatu wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta(prezydenta) z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Takim przepisem jest art. 4 pkt 1 i 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a art.5 ust1 pkt 3 tej ustawy określa skutek naruszenia zakazu w postaci wygaśnięcia mandatu. Tego przepisu Rada nie powołała, mimo że eksponował go Wojewoda w wezwaniu do podjęcia stosownej uchwały. W takim stanie faktycznym Wojewoda [...] miał prawo wydać zarządzenie zastępcze. Sąd podzielił stanowisko Wojewody i z przedstawionych wyżej względów, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił