III SA/Gl 318/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) WSA Małgorzata Jużków Protokolant apl. radc. Dorota Klich po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miasta C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zarządzeniem zastępczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego J. B., powołując się na art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 f ust. 1 tej ustawy, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W tym przepisie mowa jest o przedstawicielu i pełnomocniku w rozumieniu cywilnoprawnym – art. 98 ustawy Kodeks cywilny. Organ nadzoru ustalił, że J. B. udzielono pełnomocnictwa do podejmowania w imieniu Poczty Polskiej czynności prawnych w ramach zwykłego zarządu związanych z działalnością Rejonowego Urzędu Poczty w C.: jednoosobowo przy czynnościach, których wartość zobowiązań nie przekracza równowartości kwoty [...] euro, dwuosobowo w razie przekroczenia tej kwoty. Pełnomocnictwo nie zawiera umocowania do podejmowania czynności prawnych związanych ze zbyciem i nabyciem nieruchomości lub obciążaniem nieruchomości prawem osób trzecich. Wojewoda [...] powołując się na art. 43 ustawy o samorządzie gminnym przypomniał, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Przepis art. 24 f ust. 1 tej ustawy dotyczy wszystkich form działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminnego tj. nie tylko z wykorzystaniem prawa własności, lecz także innych praw majątkowych. Wykorzystanie mienia oznacza dysponowanie płatne jak i nieodpłatne substratem materialnym i prawami przysługującymi gminie. Wykorzystaniem mienia komunalnego będzie wynajmowanie od gminy lokalu użytkowego w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej. Poczta Polska jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej powołanym do prowadzenia działalności gospodarczej obliczonej na zysk. Poczta Polska wykorzystuje mienie gminy C. do prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie [...] umów zawartych z jednostką zarządzającą mieniem komunalnym. Zatem bezspornym jest, że Poczta Polska, której pełnomocnikiem jest J. B. wykorzystuje mienie komunalne gminy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547), stanowi to przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją pełnomocnika. Zgodnie z art. 190 ust. 5 i 6 tej ustawy, jeżeli radny przed dniem wyborów wykonywał funkcję pełnomocnika działającego w imieniu Poczty Polskiej w zakresie prowadzonej przez to przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, obowiązany był do zrzeczenia się tej funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku nie zrzeczenia się tej funkcji we wskazanym terminie, rada winna stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Rada Miasta C. nie podjęła takiej uchwały pomimo wezwania Wojewody [...] z [...] r. nr [...] i dlatego wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta C. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdziła, że Wojewoda [...] dokonał błędnej oceny prawnej niespornego stanu faktycznego. J. B. działający jako pełnomocnik Poczty Polskiej nie wykorzystuje mienia komunalnego. Powołując się na ustawę z dnia 30 lipca 1997 r. o Państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej Poczta Polska (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) wyrażono pogląd, iż zadania przedsiębiorstwa pokrywają się z zadaniami gminy w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty. Następnie strona skarżąca zwróciła uwagę na ochronę prawną pracowników poczty porównując ją z ochroną przysługującą radnemu w sprawowaniu mandatu. Wyraziła również pogląd, że przepisy art. 31 i art. 32 wskazanej ustawy dotyczące przedstawicielstwa Poczty Polskiej stanowią lex specialis do regulacji zawartej w ustawie Kodeks cywilny. Zaakcentowano, iż co najmniej dwie placówki pocztowe działałające w lokalach należących do gminy są nierentowne. Na końcu zwrócono uwagę na ratio legis regulacji prawnej zawartej w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym – zapobieganie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści z prowadzonej działalności gospodarczej. Łączenie funkcji radnego z funkcją [...] prowadzącej działalność w pomieszczeniach gminnych nie prowadzi do osiągnięcia korzyści przez [...]. Strona skarżąca podniosła dodatkowo, że przepis art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że przepisy art. 31 i art. 32 ustawy o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej Poczta Polska nie wyłączają stosowania do tak ustanowionych pełnomocników przepisów ustawy Kodeks cywilny. Następnie stwierdził, że nie jest uprawnione twierdzenie strony skarżącej o pokrywaniu się zadań gminy i zadań Poczty Polskiej. Również podniesiony zarzut braku rentowności niektórych placówek pocztowych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, iż w zarządzeniu zastępczym nie powołano prawidłowej podstawy prawnej – art. 24 f ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 98 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Odpowiednie stosowanie art. 98 wskazanej ustawy oznacza, że zarządzenie zastępcze będące formą rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ta regulacja prawna oznacza, że organ nadzoru ma obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego w taki sposób, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie powinno odzwierciedlać i prezentować proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zarządzenie zastępcze, to równocześnie akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wskazał jako podstawę prawną zarządzenia zastępczego art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powołując się w uzasadnieniu również na art. 24 f ust. 1 tej ustawy oraz art. 190 ust. 1 pkt. 2a, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547). Należy wobec tego przypomnieć stan prawny obowiązujący w dacie wydania zarządzenia zastępczego. I tak, art. 190 ust. 1 pkt. 2a, ust. 2, ust. 5, ust. 6 wskazanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich stanowił: Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt. 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Art. 190 ust. 1 pkt. 2a został dodany przez art. 8 pkt. 9 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 45, poz. 497) z dniem 30 maja 2001 r. Natomiast ust. 5 i 6 art. 190, zostały dodane przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 214, poz. 1806) z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie art. 9 ust. 1 i 2 ostatnio wskazanej ustawy stanowił: Jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny, ponieważ prawidłowo ustalono, że J. B. został wybrany radnym Rady Miejskiej C. w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. oraz to, że będąc [...] w C. - [...] r. został ustanowiony pełnomocnikiem Poczty Polskiej. Wobec tych faktów, organ nadzoru winien był rozważyć, czy w sprawie nie miał zastosowania art. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, będący przepisem szczególnym - dotyczącym radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru nie wyjaśnił jednak, dlaczego nie zastosował tego przepisu prawa. Należy podkreślić, że ustawodawca posłużył się w tym wypadku zwrotem działalność gospodarcza, natomiast w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwrotem działalność gospodarcza, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto w art. 9 wskazano inny, niż w powołanym przez Wojewodę [...] art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza (...) termin do zaprzestania działalności gospodarczej – do dnia 1 kwietnia 2003 r., a nie w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że organ nadzoru nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy w taki sposób, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego nie odzwierciedla bowiem i nie prezentuje procesu zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Miasta C.. Z tego też powodu, zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo – art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarządzenie zastępcze. O kosztach nie orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, ponieważ strona skarżąca nie zgłosiła wniosku w trybie art. 210 ust. 1.