II GSK 1704/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 386/25 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz S. K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 386/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] (strona, skarżąca, strona skarżąca) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (organ, GDDKiA) z dnia 25 listopada 2024 r., nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK, w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Dyrektor Oddziału w Lublinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr OLU.Z-3.4241.112.2024.2.KC z dnia 23 lipca 2024 r. po rozpoznaniu wniosku [...] z 20 czerwca 2024 r., uzupełnionego 4 lipca 2024 r., w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch nieruchomości (pierwszej obejmującej działki nr [...] oraz drugiej nieruchomości tj. działki nr [...]), położonych w obrębie ewidencyjnym [...], nie udzielił zezwolenia wnioskodawcom na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch ww. nieruchomości. [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. GDDKiA decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (u.d.p.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z 7 sierpnia 2024 r. skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 23 lipca 2024 r. znak: OLU.Z- 3.4241.112.2024.2.KC, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja GDDKiA, utrzymująca w mocy decyzje tego organu, którą organ odmówił stronie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch nieruchomości. W ocenie WSA w Warszawie, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że sam fakt przylegania działki/nieruchomości do drogi publicznej (klasy [...]) nie daje z mocy samego prawa możliwości ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia zjazdu to uprawnienie zarządcy drogi, a w tego rodzaju sprawach organy administracji, działają w granicach uznania administracyjnego, o czym przesądza użycie w art. 29 ust. 4 u.d.p. zwrotu "zarządca drogi może", co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Sąd Wojewódzki podniósł, że z treści załączonej do akt sprawy księgi wieczystej nr [...], wynika, że właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] są [...] i [...], natomiast zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] jest [...]. Obecnie zabudowana jest jedynie działka nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawcy we wniosku wszczynającym postępowanie wyjaśnili, że po zjeździe będzie poruszał się samochód ciężarowy z naczepą o długości do 16,5 m i szerokości 2,55 m. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 8 GDDKiA z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]). Następnie Sąd I instancji przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie i wskazał, że na podstawie szczegółowej analizy sprawy w zakresie udzielenia zgody na budowę zjazdu zwykłego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 20 czerwca 2024 r. Sąd podzielił zajęte przez organ stanowisko, iż wyrażeniu zgody sprzeciwiają się względy bezpieczeństwa, a jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą trudne warunki. Sąd Wojewódzki wskazał, że - analizując wniosek strony o udzielenie zezwolenia na zjazd zwykłego - organ zauważył, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach, w sąsiedztwie przedmiotowych nieruchomości po stronie lewej drogi krajowej nr [...] znajdują się zjazdy w [...] oraz po stronie prawej drogi krajowej [...]. Sąd I instancji stwierdził, że w związku z powyższym, aby zachować bezpieczne warunki jazdy i płynność ruchu na drodze krajowej zjazdy powinny być lokalizowane w bezpiecznej od siebie odległości. Każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi niewątpliwie potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji wpływa na ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ, analizując przedmiotową sprawę, ma obowiązek na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, ocenić jak przedmiotowy zjazd wpłynąłby na bezpieczeństwo ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], zgodnie z treścią powołanego wcześniej przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (rozporządzenie). W ocenie WSA w Warszawie, organ oparł swoje ustalenia w sprawie na podstawie prawidłowo i kompletnie zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego, wyprowadzając z niego wnioski, pozostające w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi. Organ podjął w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego analizowanej sprawy objęte zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie słuszny interes strony stoi w sprzeczności z interesem społecznym, z uwagi na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tych względów argumentacja strony dotycząca jej interesu prywatnego, związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie mogła zasługiwać na uwzględnienie. Zdaniem WSA w Warszawie, organ słusznie wskazał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu oraz liczby istniejących zjazdów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ trafnie wskazał również inne czynniki zwiększające ryzyko wystąpienia wypadków lub kolizji na przedmiotowym odcinku drogi w tym bliskie położenie zjazdów, skrzyżowania z drogą powiatową czy przejścia dla pieszych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą tranzytową. Skoro tak, to prymat przede wszystkim należy dać przeznaczeniu takiej drogi, którym z istoty jest zbieranie głównego potoku ruchu kołowego w relacji krajowej, a nie lokalnej. Organ po dokonanej analizie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą trudne warunki, a zatem nie ma podstaw udzielenia zezwolenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustalenia oraz motywy rozstrzygnięcia zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji za niezasadne uznał wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy GDDKiA nie naruszył również przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 54 i 55 rozporządzenia. Organ wydając zaskarżoną decyzję, uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw udzielenia zgodny na zjazd zwykły. Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest ingerowanie w prawo własności skarżącego. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że ingerowaniem w prawo własności, wbrew twierdzeniom strony nie jest odmowa udzielenia zjazdu do jego działki z drogi krajowej nr [...]. Przepisy prawa nie gwarantują, że każdy właściciel nieruchomości gruntowej uzyska dostęp do drogi publicznej w postaci zjazdu. Przepisy prawa dają jedynie możliwość ubiegania się o takie uprawnienie, niemniej jednak zgoda będzie możliwa tylko wtedy, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki. Sąd Wojewódzki podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ odmówił zgody, ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nadał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem strony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzania rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które to uzasadniały odmowę zarządcy drogi wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki do takiej oceny; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez uznanie, że niemożliwe jest wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 54 ust. 4 oraz § 55 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ślad za organem, iż na przedmiotowej drodze należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, a w następstwie odmówić lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch nieruchomości, tj. pierwszej nieruchomości w skład, której wchodzą działki nr [...], a także drugiej nieruchomości, tj. działki nr [...], obu położonych w obrębie ewidencyjnym [...]; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. "poprzez nieuznanie za naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" /tak w oryginale/; 2. niepodjęcie przez organ prowadzący postępowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieustalenie, jaki będzie rzeczywisty wpływ wyrażenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy na bezpieczeństwo ruchu drogowego w miejscu zjazdu, pominięcie faktu udzielenia przez Organ innemu podmiotowi, prowadzącemu działalność gospodarczą nieopodal "działki Skarżącego" /tak w oryginale/, pozytywnej zgody na przebudowę zjazdu oraz oparcie się w swojej decyzji na badaniu ruchu drogowego z 2020 r. przy rozpoznawaniu wniosku, który dotyczył sytuacji z czerwca roku 2024, przy czym nie wiadomo, w jakiej lokalizacji dokładnie przeprowadzone było omawiane badanie; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., "poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi" /tak w oryginale/, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w Lublinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 lipca 2024 r., nr OLU.Z-34241.112.2024.2.KC, w sytuacji gdy organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadził postępowania w sposób, który nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej, sprzecznie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzania rozprawy. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Wywiedziona skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonego wyroku było uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na tle relewantnej w przedmiotowej sprawie regulacji materialnoprawnej. 2. Uwzględniając wskazany wyżej zarzut kasacyjny, Naczelny Sąd Administracyjny, działając zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a. 3. Istota stwierdzonej wadliwości pozytywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji dotyczy deficytów w zakresie ustalania, wyjaśniania i kwalifikowania określonych elementów stanu faktycznego sprawy na tle zasadniczych wzorców materialnoprawnych jej załatwienia. W tym sensie istotne – niedostrzeżone, zignorowane lub wadliwie ocenione przez Sąd meriti – naruszenia prawa administracyjnego procesowego są także konsekwencją dokonania niepełnej lub fragmentarycznej zakresowo wykładni weryfikacyjnej przepisów prawa materialnego, które miały lub powinny były mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Kontrolowany Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w procesie weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji w sposób należyty przede wszystkim znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ustaleń faktycznych organu na tle przesłanek materialnoprawnych wynikających z art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 września 2022 r.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518 ze zm.; "rozp.24.06.2022"). W ten sposób poważne deficyty w zakresie wykładni lub ocen prawnych na tle powyższych regulacji prawa materialnego skutkowały wadliwą (ograniczoną) weryfikacją prawidłowości procesowej wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy przez skarżony organ. Braki te dotyczą kilku zasadniczych kwestii. Po pierwsze, jako pozbawioną merytorycznej wartości weryfikacyjnej należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w przedmiotowej sprawie na tle kwalifikacji projektowanego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (klasa GP – droga główna ruchu przyspieszonego) "nie zachodzą trudne warunki". W tym zakresie Sąd a quo nie przeprowadził weryfikacji prawidłowości wykładni i zastosowania przepisu definicyjnego, o którym mowa w § 4 pkt 22 rozp.24.06.2022. W konsekwencji braku ustalenia właściwej treści znaczeniowej powyższego przepisu w stanie przedmiotowej sprawy nie jest możliwa pełna weryfikacja prawidłowości ustaleń faktycznych skarżonego organu na tle możliwości kwalifikacji analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] jako "drogi klasy GP w trudnych warunkach". Tymczasem, prawodawca rozporządzeniowy wprowadza szczególne warunki lub przesłanki lokalizacyjne dla zjazdów projektowanych na drogach usytuowanych w trudnych warunkach. Ustalenia i kwalifikacja prawna danego odcinka drogi publicznej, którego dotyczy projektowany zjazd, jako odcinka drogi położonego w trudnych warunkach, wymagają zatem szczegółowej analizy oraz wyczerpująco uzasadnionej oceny. Wystarczy jedynie wskazać, że zgodnie z § 54 ust. 2 rozp.24.06.2022 w trudnych warunkach dopuszcza się oddzielne zaprojektowanie części zjazdu przeznaczonej wyłącznie do ruchu pieszych lub osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (dojście) i części zjazdu przeznaczonej do ruchu pojazdów, natomiast zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, o ile zasadą jest, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, o tyle w przypadku drogi klasy GP w trudnych warunkach tego rodzaju projektowanie jest dopuszczalne. Ponadto, niezależnie od zasady nieprojektowania zjazdu zwykłego w obszarze węzła lub skrzyżowania, dopuszczalne jest projektowanie w tego rodzaju miejscach zjazdu zwykłego w "trudnych warunkach drogowych" (§ 55 ust. 2 zd. 2 rozp.24.06.2022). Powyższe regulacje – w toku weryfikacji prawidłowości proceduralnej zaskarżonej decyzji – wymagają wykładni oraz powiązania ustalonej treści normatywnej z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz przyjętym przez skarżony organ stanem faktycznym sprawy. Wynikające z rozważań prawnych Sądu Wojewódzkiego ustalenia i oceny stanowią w znacznej części bezkrytyczne powtórzenie rozważań skarżonego organu, pozbawione własnej oceny weryfikacyjnej (zob. s. 8-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Po drugie, wadliwa okazała się ocena Sądu meriti, że skoro dane dotyczące natężenia ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej nr [...] utraciły walor aktualności, to można je "pominąć w dalszych rozważaniach" (zob. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z treści § 8 ust. 1 rozp.24.06.2022 jednoznacznie wynika, że decyzje o rozwiązaniach w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania drogi podejmuje się w szczególności na podstawie danych o ruchu drogowym. Dokonując oceny zasadności uwzględnienia wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 3 u.d.p., właściwy organ co do zasady nie może pominąć aktualnych danych dotyczących ruchu drogowego na miarodajnym odcinku drogi publicznej, w tym co do jego natężenia, zmienności lub innych cech, z uwzględnieniem tych danych, które mają istotne znaczenie dla zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i sprawności ruchu drogowego oraz szczególnych potrzeb użytkowników danego odcinka drogi (w tym podmiotów wnioskujących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu). Po trzecie, jako niewyjaśnione i prima facie wątpliwe co do dopuszczalności należy ocenić odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do bliżej nieokreślonego aktu wewnętrznego pn. "Wytyczne WR-D-33" jako wzorca weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji odmownej (zob. s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym zakresie kontrolowany Sąd miał obowiązek – niezależnie od wyżej wskazanej powinności powiązania poddanych wykładni przepisów rozp.24.06.2022 ze stanem faktycznym sprawy – sięgnąć przede wszystkim do treści art. 29 ust. 4 u.d.p., który to przepis przyznaje właściwemu zarządcy drogi kompetencję uznaniową do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (lub jego przebudowy) albo wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.d.) lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy. Sąd administracyjny kontrolując legalność decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, nie może zatem pominąć przesłanek materialnoprawnych wskazanych w art. 29 ust. 4 u.d.p., które w zasadniczej części mają charakter odsyłający. O ile jednak w zakresie warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 u.p.b. odesłanie następuje do przepisów cyt. rozp.24.06.2022, o tyle w odniesieniu do zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.p.b. odesłanie to w zasadniczej części ma charakter pozasystemowy, z tym zastrzeżeniem, że treściowo ustalone i przyjęte jako właściwe dla lokalizowania, projektowania lub budowy zjazdów z drogi publicznej zasady wiedzy technicznej muszą zapewniać realizację przesłanek wymienionych w powyższym przepisie. Wobec powyższego kontrolowany Sąd Wojewódzki powinien zająć stanowisko co do tego, czy i w jakim zakresie możliwe jest odwołanie się do zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu wewnętrznego skarżonego organu w świetle wyników wykładni przepisów art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.b. Po czwarte, nie było prawidłowym zabiegiem ogólnikowe i niepowiązane z odpowiednim przepisem rozp.24.06.2022 odwołanie się do "projektowanej mapy stałej organizacji ruchu" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Podstawą oceny legalności decyzji odmownej wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. mogą być bowiem aktualnie istniejące i miarodajne uwarunkowania techniczno-budowlane oraz związane z bezpieczeństwem i sprawnością ruchu drogowego. Po piąte, w ramach weryfikacji prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd a quo, poprzestając – o czym już wspomniano – na pozbawionej krytycyzmu sprawozdawczej relacji rozważań skarżonego organu (zob. s. 10-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie wyjaśnił w sposób syntetyczny i przekonujący, jakie ostatecznie przepisy techniczno-budowalne wynikające z rozp.24.06.2022 lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy przemawiają na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy za odmową udzielenia wnioskowanego zezwolenia, oraz czy odmowa ta nie przekracza granic uznania administracyjnego na tle uznanego za prawidłowo ustalony (co na obecnym etapie wymaga ponownej oceny WSA) stanu faktycznego sprawy. Po szóste, ponownej analizy weryfikacyjnej wymagają okoliczności objęte niejasną i zbyt ogólną oceną Sądu Wojewódzkiego co do charakteru i cech ruchu "na spornym odcinku drogi krajowej" (nie określono precyzyjnie jego długości i cech istotnych w świetle art. 29 ust. 4 u.d.p.) na tle charakterystyki istniejącej zabudowy przydrożnej oraz już funkcjonujących zjazdów. Wątpliwości budzi przede wszystkim ogólnikowość twierdzeń, że ruch na "spornym odcinku" ma charakter dojazdowy "na odcinakach o gospodarczym charakterze ruchu", jednak sama droga (jako droga krajowa) jest "przede wszystkim drogą tranzytową" (s. 9 i 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), przy pominięciu wynikającego z akt sprawy materiału kartograficznego, z którego wynika, że w bezpośredniej bliskości (w obydwu kierunkach drogi krajowej) działki, na której zaprojektowano zjazd, znajdują się liczne zjazdy publiczne i indywidualne (zgodnie z terminologią używaną w przepisach uchylonego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Po siódme, kontrolowany Sąd Wojewódzki, dokonując ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji odmownej w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p. oraz w zw. z przepisami rozp.24.06.2022, powinien uwzględnić, że wynikająca z § 55 ust. 2 cyt. rozporządzenia zasada zakazu projektowania zjazdów dotyczy miejsc, które "zagrażają" bezpieczeństwu ruchu (w tym obszarów węzłów lub skrzyżowań), co nie oznacza, że podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie może w toku postępowania dokonać modyfikacji swojego wniosku co do miejsca lokalizacji projektowanego zjazdu, aby w ten sposób wyeliminować lub ograniczyć zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W takim przypadku właściwy zarządca drogi jest zobowiązany wykonać kompetencję procesową określoną w art. 79a § 1 k.p.a., wskazując wnioskodawcy możliwe warianty lokalizacyjne zjazdu lub jego parametry techniczne, których uwzględnienie pozwoli organowi na wydanie decyzji pozytywnej. 4. Uwzględnienie wskazanego wyżej zarzutu naruszenia prawa procesowego nie pozwala na uznanie, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb jej przejęcia do rozstrzygnięcia merytorycznego, co implikuje wniosek, że końcowa ocena pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego jest przedwczesna lub zbędna. Kontrolowany Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, dokona zatem ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wytycznych procesowo-interpretacyjnych sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.), a także treści wyroku wydanego w sprawie o sygn. II GSK 2024/25. 5. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2