II GSK 2024/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 385/25 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje w całości od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 385/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] (strona, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ) z dnia 25 listopada 2024 r., nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK, w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Dyrektor Oddziału w Lublinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr OLU.Z-3.4241.112.2024.2.KC z dnia 23 lipca 2024 r. po rozpoznaniu wniosku [...] z 20 czerwca 2024 r., uzupełnionego 4 lipca 2024 r., w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch nieruchomości (pierwszej obejmującej działki nr [...] oraz drugiej nieruchomości tj. działki nr [...]), położonych w obrębie ewidencyjnym [...], nie udzielił zezwolenia wnioskodawcom na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch ww. nieruchomości. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. GDDKiA decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (u.d.p.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z 7 sierpnia 2024 r. skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 23 lipca 2024 r. znak: OLU.Z- 3.4241.112.2024.2.KC, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja GDDKiA, utrzymująca w mocy decyzje tego organu, którą organ odmówił stronie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch nieruchomości. W ocenie WSA w Warszawie, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że sam fakt przylegania działki/nieruchomości do drogi publicznej (klasy GP) nie daje z mocy samego prawa możliwości ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia zjazdu to uprawnienie zarządcy drogi, a w tego rodzaju sprawach organy administracji, działają w granicach uznania administracyjnego, o czym przesądza użycie w art. 29 ust. 4 u.d.p. zwrotu "zarządca drogi może", co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Sąd Wojewódzki podniósł, że z treści załączonej do akt sprawy księgi wieczystej nr [...], wynika, że właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] są [..., natomiast zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] jest [...]. Obecnie zabudowana jest jedynie działka nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawcy we wniosku wszczynającym postępowanie wyjaśnili, że po zjeździe będzie poruszał się samochód ciężarowy z naczepą o długości do 16,5 m i szerokości 2,55 m. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 8 GDDKiA z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Następnie Sąd I instancji przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie i wskazał, że na podstawie szczegółowej analizy sprawy w zakresie udzielenia zgody na budowę zjazdu zwykłego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 20 czerwca 2024 r. Sąd podzielił zajęte przez organ stanowisko, iż wyrażeniu zgody sprzeciwiają się względy bezpieczeństwa, a jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą trudne warunki. Sąd Wojewódzki wskazał, że - analizując wniosek strony o udzielenie zezwolenia na zjazd zwykłego - organ zauważył, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach, w sąsiedztwie przedmiotowych nieruchomości po stronie lewej drogi krajowej nr [...] znajdują się zjazdy w [...] oraz po stronie prawej drogi krajowej nr [...] w [...]. Sąd I instancji stwierdził, że w związku z powyższym, aby zachować bezpieczne warunki jazdy i płynność ruchu na drodze krajowej zjazdy powinny być lokalizowane w bezpiecznej od siebie odległości. Każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi niewątpliwie potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji wpływa na ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ, analizując przedmiotową sprawę, ma obowiązek na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, ocenić jak przedmiotowy zjazd wpłynąłby na bezpieczeństwo ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], zgodnie z treścią powołanego wcześniej przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (rozporządzenie). W ocenie WSA w Warszawie, organ oparł swoje ustalenia w sprawie na podstawie prawidłowo i kompletnie zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego, wyprowadzając z niego wnioski, pozostające w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi. Organ podjął w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego analizowanej sprawy objęte zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie słuszny interes strony stoi w sprzeczności z interesem społecznym, z uwagi na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tych względów argumentacja strony dotycząca jej interesu prywatnego, związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie mogła zasługiwać na uwzględnienie. Zdaniem WSA w Warszawie, organ słusznie wskazał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu oraz liczby istniejących zjazdów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ trafnie wskazał również inne czynniki zwiększające ryzyko wystąpienia wypadków lub kolizji na przedmiotowym odcinku drogi w tym bliskie położenie zjazdów, skrzyżowania z drogą powiatową czy przejścia dla pieszych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą tranzytową. Skoro tak, to prymat przede wszystkim należy dać przeznaczeniu takiej drogi, którym z istoty jest zbieranie głównego potoku ruchu kołowego w relacji krajowej, a nie lokalnej. Organ po dokonanej analizie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą trudne warunki, a zatem nie ma podstaw udzielenia zezwolenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ustalenia oraz motywy rozstrzygnięcia zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji za niezasadne uznał wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy GDDKiA nie naruszył również przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 54 i 55 rozporządzenia. Organ wydając zaskarżoną decyzję, uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw udzielenia zgodny na zjazd zwykły. Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest ingerowanie w prawo własności skarżącego. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że ingerowaniem w prawo własności, wbrew twierdzeniom strony nie jest odmowa udzielenia zjazdu do jego działki z drogi krajowej nr [...]. Przepisy prawa nie gwarantują, że każdy właściciel nieruchomości gruntowej uzyska dostęp do drogi publicznej w postaci zjazdu. Przepisy prawa dają jedynie możliwość ubiegania się o takie uprawnienie, niemniej jednak zgoda będzie możliwa tylko wtedy, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki. Sąd Wojewódzki podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ odmówił zgody, ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nadał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem strony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzania rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które to uzasadniały odmowę zarządcy drogi wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki do takiej oceny; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez uznanie, że niemożliwe jest wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 54 ust. 4 oraz § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ślad za organem, iż na przedmiotowej drodze należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, a w następstwie odmówić lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do dwóch nieruchomości, tj. pierwszej nieruchomości w skład, której wchodzą działki nr [...], a także drugiej nieruchomości, tj. działki nr [...], obu położonych w obrębie ewidencyjnym [...]; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. "poprzez nieuznanie za naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" /tak w oryginale/; 2. niepodjęcie przez organ prowadzący postępowanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieustalenie, jaki będzie rzeczywisty wpływ "wyrażenia zezwolenia" na lokalizację zjazdu zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy na bezpieczeństwo ruchu drogowego w miejscu zjazdu, pominięcie faktu udzielenia przez organ innemu podmiotowi, prowadzącemu działalność gospodarczą nieopodal działki skarżącego, pozytywnej zgody na przebudowę zjazdu oraz oparcie się w swojej decyzji na badaniu ruchu drogowego z 2020 r. przy rozpoznawaniu wniosku, który dotyczył sytuacji z czerwca 2024 r., przy czym nie wiadomo, w jakiej lokalizacji dokładnie przeprowadzone było omawiane badanie; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., "poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi", a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK, utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w Lublinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 lipca 2024 r. nr OLU.Z-34241.112.2024.2.KC, w sytuacji gdy organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadził postępowania w sposób, który nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej, sprzecznie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdził zaistnienie podstawy nieważności postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., albowiem kontrolowany Sąd Wojewódzki rozstrzygnął sprawę, w której już toczy się wcześniej wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne. Naruszenie tego rodzaju negatywnej przesłanki procesowej dopuszczalności wszczęcia postępowania oraz prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy (tzw. przeszkoda procesowa lis pendens) stanowi podstawę nieważności postępowania przed sądem administracyjnym, skutkując obowiązkiem uchylenia zaskarżonego wyroku (art. 185 § 1 p.p.s.a.), niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). 3. Analiza akt sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem (sygn. akt VI SA/Wa 385/25) oraz akt sprawy o sygn. VI SA/Wa 386/25 prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sprawy te – jako dotyczące skarg na tę samą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (decyzja z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK) – są tożsame, a zatem skoro skarga na ww. decyzję wniesiona przez [...] ze skutkiem na dzień 2 stycznia 2025 r. i zarejestrowana pod sygn. VI SA/Wa 386/25 jest skargą wcześniejszą względem skargi skarżącego w niniejszej sprawie ([...]), wniesionej ze skutkiem na dzień 3 stycznia 2025 r. i zarejestrowanej pod sygn. VI SA/Wa 385/25, to obowiązkiem Sądu a quo było połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 listopada 2025 r.) oddzielnie zarejestrowanych spraw powyższych skarg (jedynie w sensie formalno-procesowym odrębnych) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ "mogły być objęte jedną skargą" na podstawie art. 57 § 2 w zw. z art. 51 p.p.s.a., jako dotyczące tego samego przedmiotu zaskarżenia (tej samej decyzji). 4. Jest bowiem oczywiste, że prowadzenie odrębnych postępowań w tożsamej w sensie materialnym sprawie sądowoadministracyjnej lub także wydanie odrębnych orzeczeń rozstrzygających tę samą sprawę tego rodzaju (jako dotyczącą tego samego przedmiotu zaskarżenia) prowadzi do rażącego naruszenia zasad postępowania przed sądem administracyjnym oraz orzekania w sprawach sądowoadministracyjnych (zob. szersze rozważania: M. Kamiński, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, w: System Prawa Sądownictwa Administracyjnego. Tom II. Zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, red. G. Łaszczyca, W. Piątek, Watszawa 2025, s. 70 i n., 102 i n.). 5. Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że wydanie w dniu 29 kwietnia 2025 r. wyroku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 385/25, dotyczącej skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.128.2024.3.JK, która została objęta wcześniejszą skargą w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 386/25 oraz rozstrzygnięta odrębnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r. (zob. ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 19 marca 2026 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1704/25), skutkowało – z racji zaistnienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. – nieważnością postępowania w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 385/25, gdyż w momencie wydania wyroku w tej ostatniej sprawie (odrębnej jedynie procesowo) toczyło się już wcześniej wszczęte postępowanie przed WSA w Warszawie w tej samej w sensie materialnym sprawie sądowoadminstracyjnej jako dotyczącej tożsamego przedmiotu zaskarżenia (sygn. akt VI SA/Wa 386/25). 6. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok podlegał na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. uchyleniu, a sprawa – przekazaniu Sądowi a quo do ponownego rozpoznania. Kontrolowany Sąd Wojewódzki uwzględni wyrażoną powyżej ocenę wykładniczą (art. 190 p.p.s.a.) oraz dokona jej procesowego zastosowania przez wykonanie kompetencji określonej w art. 111 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 listopada 2025 r. – zob. art. 2 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. poz. 1427), w związku z wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2026 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1704/25. 7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 2