II SA/Ka 1761/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant st. sekretarz Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W., w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm. ) oraz § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u F. M. choroby zawodowej uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu - wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego oraz na orzeczeniach lekarskich: Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. z dnia [...] r. i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r., które to placówki rozpoznały u pracownika obustronny niedosłuch typu odbiorczego, ale nie uznały jego etiologii zawodowej z uwagi na zbyt mały ubytek słuchu oraz progresję niedosłuchu po roku 1981, której przyczynowo nie można wiązać z zawodową ekspozycją na hałas. Organ orzekający ustalił, że F. M. był zatrudniony ostatnio w "A" S.A. Kopalnia Węgla Kamiennego "B" w R.. Wcześniej pracował w Kopalni "C" w R. i Kopalni "D" w P.. Cały okres zatrudnienia obejmował lata 1944 do 1981 r. Pracował początkowo jako ślusarz na powierzchni, a od 1947 r. kolejno jako ładowacz, cieśla i górnik pod ziemią. Ustalono, iż tylko w latach 1960 - 1979 pracował w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego - ponadnormatywnego hałasu o natężeniu 85 - 90 dB, średnio 3 godziny na zmianę roboczą. W latach 1971 - 1981, kiedy przeszedł na emeryturę pracował przy konserwacji urządzeń gdzie natężenie hałasu nie przekraczało dopuszczalnych norm. W konkluzji Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. uznał, że skarżący w trakcie zatrudnienia miał kontakt z czynnikiem szkodliwym dla zdrowia - hałasem. Jednak ze względu na treść orzeczeń lekarskich nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ta została doręczona [...] 1997 r. i ponieważ nie zostało wniesione odwołanie uprawomocniła się po upływie 14 dni. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy w dniu 13 czerwca 2000 r. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w W. prowadzący postępowaniem, sygn. akt [...] o ustalenie choroby zawodowej z powództwa F. M. zwrócił się do organu Inspekcji Sanitarnej o udostępnienie akt postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej słuchu. Pismem z dnia [...] 2000 r. F.M. przedłożył Terenowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. kserokopię opinii "E" w K. z dnia [...] 1998 r., w której stwierdzono, że istotne pogorszenie stanu zdrowia związane z progresją schorzenia słuchu nastąpiło w okresie 1995 - 1997 r. i było następstwem narażenia na hałas pod ziemią w kopalni w latach 1947 - 1997 z wnioskiem o cyt. ustalenie w trybie administracyjnym czy u F. M. nastąpiła choroba zawodowa w postaci upośledzenia słuchu". Pismem z dnia [...] 2000 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. powiadomił skarżącego o wszczęciu na jego żądanie, na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia u niego choroby zawodowej narządu słuchu. Następnie Inspektor zwrócił się pisemnie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na zasadzie art. 77 § 1 k.p.a. z wnioskiem o przeprowadzenie badania F. M. z uwzględnieniem opinii wydanej przez biegłych lekarzy sądowych w postępowaniu przed Sądem Rejonowym Pracy. Pismem z dnia [...] 2001 r. sporządzonym na podstawie analizy całej dokumentacji lekarskiej z Poradni Chorób Zawodowych WOMP oraz Przychodni Instytutu odmówiono powtórnego badania klinicznego skarżącego w tejże jednostce diagnostycznej. Powołano się na ustalenia zakończonego już postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia narządu słuchu. Podkreślono, że zawodowe uszkodzenie słuchu nie pogarsza się samoistnie po ustaniu narażenia na hałas, a jeżeli progresja słuchu wystąpi to należy ją tłumaczyć innymi przyczynami, a nie hałasem. Opinię biegłych lekarzy z Zakładu Medycyny Sądowej "E" uznano za merytorycznie błędną i wydaną przez lekarzy nie posiadających uprawnień do rozpoznawania chorób zawodowych. Żądanie organu Inspekcji Sanitarnej określono jako przekroczenie kompetencji określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Pismem z dnia [...] 2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny ponowił prośbę o przeprowadzenie badań lekarskich i wydanie nowego orzeczenia stwierdzając, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt SA/Łd 1740/95, publ. Prawo pracy 1997/6/40 nie może się od tego obowiązku Instytut uchylić. W związku z odmienną treścią opinii przedstawionej przez skarżącego organ Inspekcji Sanitarnej winien uzyskać aktualne orzeczenie w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej. Podkreślono, że wcześniej wydana decyzja w sprawie choroby zawodowej F. M. nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Po ponownej odmowie przeprowadzenia badania skarżącego przedstawionej w piśmie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. podpisanym przez dyrektora Szpitala pełniącego jednocześnie obowiązki Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie Medycyny Pracy decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 105 § 1 kpa Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż ze względu na fakt, iż wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia u F.M. choroby zawodowej słuchu zostało zakończone decyzją ostateczną jego wniosek potraktowano jako pismo wszczynające nową sprawę. Dalej opisał całą korespondencję z jednostką orzeczniczą II stopnia i rekapitulując stwierdził, że zmuszony jest umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej ze względu na brak możliwości uzyskania orzeczenia wydanego przez placówkę uprawnioną z uwzględnieniem przedstawionej przez skarżącego opinii. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący podnosząc rażące sprzeczności pomiędzy opinią biegłych sądowych a orzeczeniami lekarskimi wydanymi w prowadzonym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie u niego choroby zawodowej niedosłuchu. Wniósł o przeprowadzenie badania w innym Instytucie Medycyny Pracy np., w Ł.i stwierdzenie choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. stała się ostateczna i prawomocna, a z mocy art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 kp. Objęta jest ona przymiotem trwałości. Podkreślono, że obie sprawy są ze sobą tożsame, a w postępowaniu wcześniejsze nie jest dotknięte wadliwością opisaną w art. 145 kpa co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. F.M. w dniu 18 lipca 2002 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach przedmiotową decyzję zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzony u niego niedosłuch nie jest chorobą zawodową w rozumieniu ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 10, poz. 744 z 1983 r.). Wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz dopuszczenie dowodu z opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc 31 grudnia 2003 r. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 3 i art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w Warszawie i w miejscowościach w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego utworzono w ich miejsce, wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Przypomnieć należy, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 294 ze zm.) W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Takimi jednostkami były orzekające w niniejszej sprawie Przychodnia Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Wracając do oceny legalności zaskarżonej decyzji do której powołany jest z mocy art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej psa ) należy podkreślić, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie podstawowy problem stanowi odpowiedź na pytanie o legalność wszczęcia postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 61 § 4 kpa w dniu 11 grudnia 2000 r. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Należy podkreślić, że nastąpiło to na skutek pisma skarżącego żądającego ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w związku z uzyskaniem opinii biegłych rozpoznającej u niego schorzenie słuchu będące następstwem pracy w hałasie. Organ pominął zapis art. 145 kpa określający powody wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a z taką miał niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Pkt 5 § 1 art. 145 stanowi, że wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania ( art. 148 kpa ). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a odmowa wznowienia w drodze decyzji ( art. 149 kpa ). Stosownie zaś do zapisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. To na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania. Można domniemywać, że organ I instancji po zapoznaniu się z treścią opinii biegłych przedstawioną przez skarżącego powziął wątpliwości co do tożsamości dokumentacji lekarskiej w oparciu o którą została ona wydana, a dokumentacji na podstawie której wydawali swoje orzeczenia lekarze orzecznicy i wnioskował o wydanie nowego orzeczenia. Dotyczy to głównie badań otolaryngologicznych skarżącego przeprowadzonych [...] 1971 r., [...] i [...] 1974 r., [...] 1975 r., [...] 1977 r., [...] 1978 r. oraz [...] 1979 r. Każde z tych badań wykazywało u skarżącego niedosłuch obustronny odbiorczy o różnym stopniu ubytku słuchu. Jak wynika z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r. wynosił on UL-40 dB i w UP - 43 dB. Niezrozumiałe jest też dla Sądu akceptowanie przez organ odmowy wydania orzeczenia przez jednostkę diagnostyczną. Mając na względzie powyższe oraz na zapis art. 145 § 1 pkt 1a,b,c, psa, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi : naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy Sąd orzekający stwierdził istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności musi ustalić jaki charakter ma pismo wniesione przez skarżącego w dniu [...] 2000 r. i w zależności od wyniku tych ustaleń winien podjąć działania wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a dotyczących sytuacji po wydaniu decyzji ostatecznej. Nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.