I SA/Po 1378/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Gorzan Sędziowie NSA Janusz Ruszyński Sylwester Marciniak (spr.) Protokolant: sekr.sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej J.W. sprawy ze skargi P.L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej kwotę 10 zł 00 gr /dziesięć złotych zero gr/, tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ S. Marcianiak /-/ G.Gorzan /-/ J.Ruszyński W dniu [...]r. Zarząd Dróg Miejskich wystawił tytuł wykonawczy przeciwko P.L. z tytułu należności wynikających z opłaty za postój w strefie ograniczonego postoju za lata [...],[...],[...] na kwotę [...]zł. Na kwotę tę składa się należność główna oraz odsetki ustawowe obliczone na dzień [...]r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu [...]r. zawiadomił zobowiązanego o zajęciu jego wynagrodzenia u pracodawcy. W dniu [...]r. skarżący wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że tytuł został wystawiony bez podstawy faktycznej i prawnej, a tym samym obowiązek nim objęty nie istnieje. Następnie Naczelnik w dniu [...]r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o ustosunkowanie się do przedstawionego zarzutu i zajęcie stanowiska w powyższej sprawie. W odpowiedzi na zarzuty Zarząd Dróg Miejskich wydał w dniu [...]r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 106 § 5 Kpa, w którym postanowił nie uznać zarzutów za uzasadnione. W uzasadnieniu wierzyciel podniósł, że istnienie kopii w aktach sprawy oznacza, że za postoje w strefie zobowiązany nie uiścił stosownej opłaty. Odpis tego postanowienie, wierzyciel dwukrotnie wysłał na adres zobowiązanego, jednakże przesyłka pocztowa została zwrócona, gdyż nie podjęto jej w terminie. Po otrzymaniu stanowiska wierzyciela, które zgodnie z treścią art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wiążące dla wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 123 kpa i art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oddalił zarzuty zobowiązanego i postanowił kontynuować postępowanie egzekucyjne. Na to postanowienie zażalenie wniósł P.L. i wnosząc o jego uchylenie, zarzucił nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a nadto podniósł, że niewłaściwy jest tryb egzekwowania należności. Dyrektor Izby skarbowej wydał w dniu [...]r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, oraz art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sporna sprawa została prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał w szczególności, że w aktualnym stanie prawnym od dochodzenia opłat za parkowanie pojazdu w strefie parkowania mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Zaś kwestie dotyczące nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany mógł wyjaśnić zaskarżając postanowienie wierzyciele. Od powyższego postanowienie skarżący wniósł w dniu [...]r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie otrzymał postanowienia wierzyciela. W szczególności skarżący kwestionuje prawidłowość doręczenia wezwań, które są podstawą wystawienia tytułu wykonawczego oraz brak warunków do prowadzenia egzekucji. Skarżący uzupełnił następnie skargę kolejnymi pismami / k. 11, 15 i 28/. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej nie znalazł podstaw do zmiany swego stanowiska i wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując zażalenie nie badał formalnej prawidłowości postępowania egzekucyjnego, opierając się w tym zakresie na stanowisku wierzyciela. W jego ocenie za doręczenie zastępcze stanowiska wierzyciela odpowiada wierzyciel. Zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. /Dz. U. Nr 51, poz. 608/, jednoznacznie stwierdza, że w tego typu sprawach mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / k. 16 – 21/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez skarżącego jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego narusza przepisy prawa materialnego. Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Obowiązek uiszczania opłat parkingowych na terenie gmin został uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz. U. Nr 89, poz. 416/, a następnie bez zasadniczych różnic w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych / Dz. U. Nr 51, poz. 608/, które zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / t.j. – Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm./. Na podstawie wskazanych aktów prawa powszechnie obowiązującego organy gmin wydawały akty prawa miejscowego, w których określane były wysokości opłat oraz szczegółowy obszar strefy płatnego postoju. W analizowanej sprawie wysokość opłat za parkowanie i obszar, na którym obowiązywały zostały określone w uchwale nr 526/96 Zarządu Miasta z dnia 6 listopada 1996 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, a następnie w zarządzeniu nr 22/99 Prezydenta Miasta z dnia 7 maja 1999 r. ze zmianami. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, jak i wcześniejsze rozporządzenie stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji, budzi jednak uzasadnione wątpliwości co do zgodności z normami Konstytucji RP z 1997 r. Nie ulega wątpliwości, że opłaty za parkowanie pobierane przez gminy mają charakter publicznoprawnych. Oceniając zgodność z Konstytucją RP ich regulacji prawnej należy zatem brać pod uwagę art. 217 Konstytucji RP, który ustanawia zasadę wyłączności ustawy w zakresie regulowania materii podatkowej, która dzięki temu przepisowi została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej. Art. 217 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek nakładania podatków oraz regulowania wszystkich podstawowych elementów stosunku prawnopodatkowego, do których należy zaliczyć podmiot, przedmiot opodatkowania, podstawę opodatkowania, a także stawki podatkowe wyłącznie w drodze ustawy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, wszystkie istotne elementy stosunku podatkowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, natomiast do normowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji prawnej danego podatku /np. wyrok NSA z dnia 21.XI.2000 r. sygn. III SA 2001/99, wyrok NSA z dnia 22.XI.2001 r. sygn. I SA/Po 3/01, wyrok NSA z dnia 14.II.2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, wyrok NSA z dnia 28.II.2001 r. sygn. SA/SZ 2072/99, wyrok NSA z dnia 3.IV.2003 r. sygn. I SA/Po 1553/01, wyrok NSA z dnia 27.XI.2003 r. sygn. I SA/Po 4390/01/. Podstawowe znaczenie dla oceny prawnej analizowanej sprawy ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. Nr 6/02 – OTK-A 2002/7/91/, w którym TK orzekł o niekonstytucyjności przepisów, na podstawie, których organy gmin pobierały opłaty parkingowe. Pomimo stwierdzenia, że upoważnienie ustawowe upoważniające Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalenia tych opłat jest niezgodne z art. 217 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku orzekł, że pobrane na podstawie tych przepisów opłaty nie podlegają zwrotowi, a niekonstytucyjne przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Ponadto, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest pogląd, iż na mocy art. 178 Konstytucji RP sędziowie w swych orzeczeniach są niezawiśli i podlegają wyłącznie ustawom i Konstytucji, dlatego przepis ten umożliwia pominięcie aktu prawnego niezgodnego w ocenie Sądu z Konstytucją w konkretnej sprawie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie ma podstawy prawnej do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w analizowanej sprawie, ponieważ przepisy, na podstawie, których powstało zobowiązanie do uiszczenia opłaty parkingowej są niezgodne z Konstytucją RP. Nie można zatem mówić o powstaniu obowiązku w zakresie opłat o charakterze publicznoprawnym, jeżeli podstawowe elementy konstrukcji prawnej opłat, wymienione w art. 217 Konstytucji RP, nie są wywodzone bezpośrednio z ustawy. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest więc w demokratycznym państwie prawa prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec należności, których powstanie budzi uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP, w szczególności w sytuacji, gdy o niezgodności z Konstytucją analizowanych przepisów wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny. Należy jednak podkreślić, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy do zwrotu uiszczonej już przez zobowiązanego opłaty. Ponadto Sąd pragnie zauważyć, że w trakcie postępowania egzekucyjnego organy egzekucyjne postępowały niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W szczególności naganny jest fakt braku potwierdzenia doręczenia tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny jest zobowiązany do doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ z tą chwilą wszczęcie egzekucji administracyjnej. Wykonanie tego obowiązku przez organ egzekucyjny jest niezwykle istotne dla zobowiązanego, ponieważ umożliwia mu skuteczną obronę i wnoszenie środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko skarżącemu / k. 4 i 15/, natomiast z akt tych nie wynika kiedy i czy w ogóle został on zobowiązanemu doręczony. Z tych powodów Sąd wniesioną skargę uznał za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów wprowadzających tę ustawę. /-/ S. Marcianiak /-/ G.Gorzan /-/ J.Ruszyński uk