II SA/Ka 1425/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: NSA Wiesław Morys WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...]r. Nr [...] w części dotyczącej przyznania zasiłku dla bezrobotnych, określa, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2) oddala skargę, w pozostałym zakresie, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz J.K. [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art.2 ust.1 pkt 2, art.37j ust.1 pkt 2, art.6 pkt 6 lit. "a" i "b" oraz art.23 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. nr 6, poz.56 z późn. zm.) oraz art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J.K. przyznania z dniem [...]r. prawa do zasiłku przedemerytalnego; uznał go z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i od dnia [...]r. przyznał wyżej wymienionemu zasiłek dla bezrobotnych w wysokości [...] zł miesięcznie. Jako uzasadnienie decyzji podał, że skarżący nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego zasiłku przedemerytalnego, ponieważ legitymuje się okresem zatrudnienia wynoszącym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni uprawniającym do zasiłku przedemerytalnego wynoszącym [...] lat lub [...] lat w tym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Skarżący w sposób prawidłowy udokumentował okres [...] lat zatrudnienia, jednakże okresu [...] lat wykonywania w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze nie udokumentował w sposób odpowiedni. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił zatrudnienia w okresie od [...]r. do [...]r., gdyż skarżący był w tym okresie osobą współpracującą z M.K. prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie [...], a tym samym skarżący nie był pracownikiem zatrudnionym na umowę o pracę. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący spełnia wymogi do uznania za osobę bezrobotną i do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący, który wystąpił o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego i zakwestionował nie zaliczenie mu okresu od [...]r. do [...]r. jako pracy wykonywanej w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób zgodny z przepisami prawa swojej decyzji, a w szczególności nie wskazał jakimi kierował się motywami przy odmawianiu uznania wskazanego wyżej okresu jako pracy wykonywanej w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Jednocześnie skarżący wskazał, że nie występował o uznanie go za osobę bezrobotną i o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie składał takiego wniosku, a tym samym rozstrzygnięcie organu w tym zakresie jest nieprawidłowe. Ponadto skarżący wystąpił do organu administracji z roszczeniem odszkodowawczym w łącznej wysokości [...]zł ([...] tysięcy złotych). Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.37j ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz.56 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył treść postanowień: art.37j ust.1 wyżej wymienionej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz.43 z późn. zm.). Organ ten podzielił argumentację organu pierwszej instancji i stwierdził, że okres wykonywania pracy przez skarżącego od [...]r. do [...]r. nie może być uznany za wykonywanie pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, ponieważ postanowienia wyżej wymienionego rozporządzenia odnoszą się tylko do pracowników, a pracownikiem stosownie do postanowień art.2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Skoro skarżący we wskazanym okresie był osobą współpracującą z M.K. tj. osobą prowadzącą działalność gospodarczą, nie mógł otrzymać świadectwa pracy, a wydane świadectwo pracy pozbawione jest podstaw prawnych, tym samym wskazanego okresu zatrudnienia nie można zaliczyć do okresu pracy wykonywanej w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Organ ten podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący spełnia wymogi do uznania go za osobę bezrobotną i do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł analogiczne zarzuty jak w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący, zaakcentował, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. nie jest zdefiniowane, kto jest pracownikiem, a tym samym błędne jest odwoływanie się Wojewody Ś. do kodeksu pracy. Skarżący podnosi także, że świadectwo pracy wystawia każdy zakład pracy, każdemu kto pracował w nim. Ponadto skarżący ponownie zakwestionował przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych, gdyż o taki zasiłek nie występował, a gdyby był nim zainteresowany to złożyłby stosowny wniosek. Skarżący zarzucił Wojewodzie Ś., że nie odniósł się do roszczeń odszkodowawczych i podtrzymał dotychczasowe roszczenia zamieszczone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i rozszerzył je o dodatkowe [...] zł ([...] tysięcy złotych) za nieterminowe dostarczenie decyzji od Wojewody Ś. Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pominięcia w zaskarżonej decyzji kwestii związanych z żądaniem odszkodowawczym organ ten wskazał, że pominął te kwestie jako nie mające uzasadnienia w obowiązujących przepisach kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania odwoławczego. Skarżący w trakcie rozprawy wskazał, że jego zarzuty dotyczące nieuwzględnienia okresu pracy w zakładzie [...] jako pracy w warunkach szczególnych są zasadne w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z czerwca 2004 r. i podniósł, że gdyby nie przysługiwałby mu zasiłek przedemerytalny to nie składałby takiego wniosku i dalej prowadził działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art.87 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz.652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie w takim zakresie w jakim występuje o to skarżący. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art.1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że zaskarżona decyzja, w części, nie odpowiada wymogom prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i utrzymująca ją decyzja Wojewody Ś. jest w istocie decyzją składającą się z trzech odrębnych rozstrzygnięć i każde z nich odrębnie podlega kontroli przez Sąd. Problematyka przyznawania zasiłków przedemerytalnych regulowana jest ustawą z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2001 r. Dz.U. Nr 6, poz.56 z późn. zm.). Uregulowania te podlegały licznym zmianom, aż do ich uchylenia włącznie. W dniu złożenia wniosku przez stronę o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, to jest w dniu [...]r. obowiązywały unormowania zamieszczone w tekście jednolitym ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz.56 z późn. zm.). Stosownie do tych unormowań zasiłek przedemerytalny w podstawowej wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący dla mężczyzn 35 lat, albo posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Natomiast podwyższona wysokość zasiłku przedemerytalnego do 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych przysługiwała osobie zamieszkującej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach (gminach) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Ponadto stosownie do postanowień art.37l wyżej wymienionej ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje na wniosek osoby, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiada lub spełnia warunki do ich nabycia, a zasiłek przedemerytalny przysługuje od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Przedstawienie stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku przez skarżącego ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. W dniu tym skarżący w sposób nie budzący wątpliwości legitymował się okresem zatrudnienia wynoszącym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Spornym zagadnieniem było uznanie zatrudnienia skarżącego w okresie od [...]r. do [...]r. w zakładzie [...] prowadzonym przez M.K. Przy podejmowaniu rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie organy administracji oparły się na postanowieniach rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz.43 z późn. zm.) oraz na postanowieniach art.8 ust.11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz.887 ze zm.) jak również postanowieniach Kodeksu pracy. Odmowa zaliczenia powyższego okresu pracy do okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, do wymaganego okresu przy ubieganiu się o zasiłek przedemerytalny, spowodowana została tym, że zdaniem organów administracji postanowienia wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów odnoszą się do pracowników, a zatem do osób posiadających zawartą umowę o pracę stosownie do postanowień Kodeksu pracy i nie mają zastosowania do osób współpracujących z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Skład orzekający Sądu podziela stanowisko zaprezentowane przez organy administracji, a w szczególności rozwinięte przez Wojewodę Ś. Z treści postanowień art.37j ust.1 i 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej wymogi określone w tym przepisie, a okresy zatrudnienia w warunkach szczególnych muszą być udokumentowane w sposób przewidziany tymi przepisami tj. stosownym świadectwem pracy lub wyrokiem sądowym. By pracownik otrzymał świadectwo pracy musi być pracownikiem najemnym tj. musi być z nim podpisana umowa o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej lub osoba fizyczna, jeżeli zatrudnia pracowników. Status skarżącego we wskazanym powyżej okresie był inny, a mianowicie skarżący był osobą współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą tj. M.K., która jest jego żoną. Oznacza to, że M.K. nie była dla skarżącego pracodawcą, a skarżący nie był pracownikiem w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Tym samym wskazany okres pracy nie może być uznany za wykonywanie pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, ponieważ skarżący nie jest w stanie w sposób prawem przewidziany wykazać wykonywania takiej pracy. Oczywiście wskazany okres pracy jest zaliczany do ogólnego okresu pracy skarżącego, jednakże nie może być zaliczony jedynie do okresów pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Sąd jest zobligowany odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2004 r. sygn. akt P 17/03, na który skarżący powoływał się w trakcie rozprawy. Otóż wyrok ten stwierdza, iż nie ma konstytucyjnych podstaw do różnicowania pozycji pracownika w zależności od miejsca wykonywanej pracy. Z taką tezą tutejszy Sąd się identyfikuje i dawał temu wyraz w licznych swoich rozstrzygnięciach, jednakże wyrok ten nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, ponieważ nie był on pracownikiem zatrudnionym u osoby fizycznej lecz był osobą współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą, a tym samym status prawny skarżącego był taki jak osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie ma podstaw prawnych do uznania pracy wykonywanej przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą na własny rachunek za pracę wykonywaną w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze (wyrok NSA z 2 lutego 1998 r. II SA/Wr 315/97 Prawo pracy z 1998 r. Nr 11 s.39). W świetle powyższych ustaleń należało po myśli art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) skargę J.K. w zakresie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego oddalić. Skarżący w swojej skardze nie zakwestionował przyznania mu statusu osoby bezrobotnej, jednakże okoliczność tę podniósł w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wskazał, że gdyby występował o taki status to złożyłby stosowny wniosek. Zdaniem Sądu zastrzeżenia skarżącego w tym zakresie nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Otóż osoba ubiegająca się o zasiłek przedemerytalny stosownie do postanowień art.37j ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zobowiązana była uzyskać status osoby bezrobotnej, a zatem była to jedna z przesłanek umożliwiających skuteczne ubieganie się o zasiłek przedemerytalny. Z uwagi na prawidłowość rozstrzygnięcia zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego w tym zakresie, Sąd po myśli art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę w tym zakresie. Zdaniem Sądu skarżący zasadnie podniósł, że przyznanie zasiłku dla bezrobotnych wymaga wniosku osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Organ administracji publicznej w tym zakresie po myśli art.61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. W rozpatrywanej sprawie z tego typu sytuacją spotykamy się. Otóż organ pierwszej instancji, po ustaleniu, że skarżący nie spełnia wymogów do otrzymania zasiłku przedemerytalnego z urzędu wszczął postępowanie i przyznał mu inne świadczenie a mianowicie zasiłek dla bezrobotnych. Organ ten był uprawniony do podjęcia takiego działania ze względu na szczególnie ważny interes skarżącego, jednakże w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu wyraźnie zaznaczył, że nie zgłasza takiego wniosku i nie oczekuje przyznania takiego świadczenia zadaniem organu odwoławczego było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie i umorzenie postępowania, stosownie do zaleceń wynikających z brzmienia przywołanego już art.61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w ten sposób nie postąpił lecz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Takim zachowaniem organ ten dopuścił się naruszenia nie tylko wskazanego art.61 § 2, ale także art.6 i art.8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów prawa i dopuścił się, podejmując decyzję wbrew oczekiwaniom skarżącego, naruszenia zaufania obywatela do organów Państwa. Przedstawione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi określone w art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" tj. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Rozstrzygnięcie to nie jest niekorzystne dla skarżącego, ponieważ skarżący zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i postępowania przed sądem administracyjnym wyraźnie zaznaczał, że nie oczekuje przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Do rozważenia pozostał jeszcze problem zgłaszanych przez skarżącego roszczeń odszkodowawczych. Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wskazał, że problematyką tą w zaskarżonej decyzji nie zajmował się z powodu tego, że nie mają one umocowania w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu stanowisko zajęte przez organ odwoławczy nie jest prawidłowe, ponieważ stosownie do postanowień art.66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy z treści podania wynika, że w sprawie właściwym jest sąd powszechny, organ administracji, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Należy zauważyć, że do 1 stycznia 2004 r. odbywało się to w drodze pisma, a do tej daty w drodze postanowienia. Oznacza to, że Wojewoda Ś. nie rozpatrzył w sposób prawidłowy żądań skarżącego zamieszczonych w odwołaniu. Jak zostało to zaznaczone skarżący w skardze podniósł żądania dotyczące nie rozpatrzenia przez Wojewodę Ś. jego roszczeń odszkodowawczych. Stosownie do postanowień art.58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuci skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak zostało to powyżej wskazane sprawy roszczeń odszkodowawczych należą do właściwości sądów powszechnych zatem skargę strony w tym zakresie należało odrzucić. Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zasiłku dla bezrobotnych sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który kierując się motywami podjętego wyroku winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne, a następnie wydać stosowną decyzję administracyjną. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ administracji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego uwzględnienie skargi nie wpływa na jej wykonanie. Z tego powodu Sąd po myśli art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Skarżący przed zamknięciem rozprawy zgłosił wniosek o przyznanie należnych kosztów, zatem stosownie do postanowień art.210 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzeczono o kosztach postępowania. Wobec powyższego na podstawie art.151 oddalono skargę w zakresie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego i przyznania statusu bezrobotnego oraz po myśli art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. SW