II SA/Łd 1516/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. M. - K. działającej w imieniu własnym i grupy mieszkańców na uchwały Rady Gminy w N. z dnia [...] 1) Nr [...] w sprawie unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołeckiej sołectwa G. 2) Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia wyborów sołtysa i rady sołeckiej sołectwa G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; 2. określa, że zaskarżone uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz M. M. - K. kwotę 20 (dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego 3 II SA/Łd 1515-1516/03 Uzasadnienie Rada Gminy N. uchwalą [...] z dnia [...] w sprawie wyborów sołtysów i rad sołeckich w jednostkach pomocniczych Gminy N., zarządziła wybory sołtysów i rad sołeckich wspierających działalność sołtysów. Wybory należało przeprowadzić w terminie do dnia 15 kwietnia 2003 r. Liczba uprawnionych do głosowania wynosiła 118 osób a minimum 1/5 uprawnionych 24 osoby. Na zebraniu wiejskim w dniu 7 kwietnia sołectwie G., jak wynika z protokołu komisji skrutacyjnej z wyborów sołtysów sołectwa G., wzięły udział 23 osoby. Oddano 22 głosy ważne i 1 nieważny. Z listy obecności na zebraniu wiejskim w tym dniu wynika, że były 24 osoby. Sołtysem wybrano M. K. Wójt Gminy N. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] unieważnił wybory sołtysa i rady sołeckiej przeprowadzone w dniu 7 kwietnia 2003 r. Rada Gminy N. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie ponownego wyboru sołtysa rady sołeckiej sołectwa G. zarządziła wybory sołtysa i rady sołeckiej sołectwa G. w terminie do 31 maja 2003 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność tej uchwały, a z dnia [...] nieważności zarządzenia Wójta Gminy N. z dnia [...]. Uzasadniając pierwsze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda stwierdził, że Rada gminy N. nie uchyliła uchwały z dnia [...] w części dotyczącej sołectwa G., a więc w obrocie prawnym pozostają dwie uchwały dotyczące tego samego przedmiotu. Odnosząc się do drugiego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że Wójt Gminy nie ma upoważnienia do unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Rada Gminy N., działając na podstawie art.18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U 2001 r. Nr. 142 poz.1591 ze zm) oraz §34 pkt 2 statutu sołectwa G. stanowiącego załącznik do uchwały nr. VII/42/92 Rady Gminy N. z dnia 29 grudnia 1994 r. w sprawie ustanowienia statutu sołectwa, uchwałą z dnia [...] Nr. [...] unieważniła wybory sołtysa i rady sołeckiej sołectwa G. przeprowadzone w dniu 7 kwietnia 2003 r. a uchwałą Nr. [...] z tego samego dnia zarządziła wybory do organów pomocniczych Gminy N. sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabiny. Grupa mieszkańców sołectwa G. wezwała Radę Gminy N. w dniu 16 lipca 2003 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zarządzeniu ponownych wyborów sołtysów i rady sołeckiej. M. M. - K. i grupa 14 mieszkańców sołectwa w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwał Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołeckiej oraz przeprowadzeniu wyborów sołtysa i rady sołeckiej w sołectwie G. Podali, że jako przyczynę unieważnienia wyborów wskazano fakt, że brała w nich udział osoba nie będąca zameldowana na stałe na terenie gminy, a zatem nie będąca jej mieszkańcem. Zarzucili, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa i godzą w ich interes jako mieszkańców gminy, członków zebrania wiejskiego i wyborców rady sołeckiej. Podnieśli, że w wyborach sołtysa brały udział 23 osoby. Ważnych głosów oddano 22, a jeden był nieważny. Osoba wybrana na sołtysa otrzymała 8 głosów, a następna 6. Z tego wynika, że jedna osoba nie miała wpływu na wyniki wyborów. Nie można też wykluczyć, że ten nieważny głos został przez nią oddany. Wyjaśnili, że mieszkańcy sołectwa G. wybrali do komisji skrutacyjnej osobę znaną i cieszącą się zaufaniem. Również Wójt Gminy zna ją od kilkunastu lat. Rada Gminy N. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w zebraniu wiejskim wziął udział i był członkiem komisji skrutacyjnej C. R., który nie jest stałym mieszkańcem sołectwa. Wskazała, że stosownie do § 16 statutu sołectwa G. prawo udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy. Zgodnie z § 22 statutu wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje komisja skrutacyjna w trzyosobowym składzie wybrana spośród uprawnionych uczestników zebrania. C. D. nie zgłosił chęci wpisania na listę wyborców. Dlatego przyjęto, że w wyborach oraz pracach komisji skrutacyjnej brała udział osoba nieuprawniona. Rada Gminy i Wójt zgodnie z § 34 pkt. 2 oraz § 20 ust. 7 sprawują nadzór na działalność sołectwa. W ramach statutowych uprawnień Rada uchyla uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej i zarządziła nowe wybory do tych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art.184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny, oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przy czym, jak stanowi art.1§ 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.sa.) (Dz.U. Nr 153, poz .1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt.5,6,7 p.p.s.a) orzekanie w sprawach skarg na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach ( art. 3 § 3 p.p.s.a). Wskazać także należy, że Sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarządzenie wyboru sołtysa i rady sołeckiej ( także odmowa zarządzenia wyborów), należąca do właściwości rady gminny na zasadzie przepisów statutu gminy, jest czynnością z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 dnia 1991, II SA524/91, SP. 1996, nr 4, s 68) i może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art.101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o sądzie gminnym (u.s.g.) (D.z. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) . Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 wskazanej ustawy podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca negatywne dla niego konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia interesu prawnego. Przyjmuje się ponadto, że interes prawny musi być bezpośredni i realny, a więc można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (A. Ksielewicz "Samodzielność Gminy w orzecznictwie NSA : str. 136) stosownie do ust. 2a art. u.s.g. skargi na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy którzy na to wyrażą pisemną zgodę . W rozpoznawanej sprawie na wstępie należało wyjaśnić, czy skarżący mieli interes prawny w zaskarżeniu uchwał. W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Skarżący, jako członkowie określonej wspólnoty terytorialnej, mają prawo do wyboru określonych osób. Osób które, w ich ocenie będą właściwie spełniać funkcje sołtysa, np. stwierdzenie nieważności wyborów sołtysa naruszyło to prawo. Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej został określony w art. 36 ust. 2 u.s.g. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Czynne prawo wyborcze organu sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a wiec przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeżeli nie są zameldowani na stałe ( wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r, II S.A. 231/99 "Wokanda" 1999r. , nr 7 s.38). Odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały jako warunki uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim, narusza prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustaleniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa nie przysądzają jednak one o tych uprawnieniach ( wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1996 S.A./Gd 1956/95, OSS 1997, nr 1, poz. 17). Ustawodawca bowiem posłużył się w tym przepisie pojęciem "mieszkaniec", a więc odwołał się do kategorii zamieszkania. Jest to kategoria cywilnoprawna, a więc spełnienie administracyjno prawnego obowiązku zameldowania może być oceniane tylko jako dowód, ale nie jest jedyna i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia czynnego i biernego prawa wyborczego. Zauważyć także należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wymagają spisu wyborców. Wobec powyższego stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej i zarządzenie nowych wyborów - bez wyjaśnienia czy C. D. jest mieszkańcem sołectwa G. stanowi naruszenie art.36 ust.2 u.s.g. i dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność obu uchwał. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. o wykonaniu uchwał rozstrzygnął stosownie do art. 152 p.p.s.a.