II SA/Wr 2519/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi D. C., B. C., L. C., K. C., L. D., U. F., A. F., L. F., M. G., J. G., M. H., R. J., A. J., B. K., J. K., M. K., B. L., B. M., A. M., K. N., D. P., G. R., P. S., J. S., B. S., A. T., M. W., A. W., A. Z., J. Z., R. Ż., D. R., J. Z., B. T., R. B. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 28 sierpnia 2003 r., Nr X/75/2003 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Uchwałę Rady Powiatu Nr X/75/2003, z dnia 28 sierpnia 2003 r., zmieniającą uchwałę Nr II/22/2002 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego, po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego nauczyciele: D. C., B. C., L. C., K. C., L. D., U. F., A. F., L. F., M. G., J. G., M. H., R. J., A. J., B. K., J. K., M. K., B. L., B. M., A. M., K. N., D. P., G. R., P. S., J. S., B. S., A. T., M. W., A. W., A. Z., J. Z., R. Ż., D. R., J. Z., B. T., R. B. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U z 2003 r. Nr 118, poz. 1112). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, zarzucając naruszenie przepisów Karty Nauczyciela (art. 30 ust. 6 pkt. 2, art. 35 ust. 3 i art. 91d pkt. 1) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy a dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych (Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Rada Powiatu ustaliła m. in. zasady obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, opierając się na przepisie art. 30 ust. 6 pkt. 2 Karty Nauczyciela, przez ustalenie przedziału od 0,5 - 1,2 % wynagrodzenia zasadniczego i przekazując uchwałę do wykonania Zarządowi, upoważniła go równocześnie, do szczegółowego ustalenia wysokości w zakreślonych ramach, podczas gdy do kompetencji Rady należało, określenie szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego. Scedowanie uprawnień dla Zarządu uznali za naruszenie prze Radę art. 91d i art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Wskazali, że ustalone przedziały, przy zastosowaniu nawet maksymalnego wskaźnika powodują, że wysokość wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe jest niższa od wynagrodzenia wynikającego ze stawki wynagrodzenia zasadniczego z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (art. 35 ust. 3). Podnieśli, że Zarząd Powiatu ustalił wysokość wskaźnika poniżej górnej granicy określonej w zaskarżonej uchwale, w wyniku czego wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych wynosi mniej niż za godzinę pracy wykonywanej w ramach tzw. pensum dydaktycznego. Cytując uchwałę Sadu Najwyższego, zaakcentowali, że praca nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych polega na wykonywaniu przez nich, takich samych zadań jak w obowiązkowym wymiarze godzin pracy i nie może być niższe jak wg stawki osobistego zaszeregowania, i nie niższe niż za pracę w ramach podstawowego wymiaru czasu pracy. Podkreślili, że upoważnienie z art. 35 ust. 3 nie daje kompetencji do ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, a jedynie do jego szczegółowego sposobu obliczania. Ponadto podnieśli, że przedmiotowa uchwała nie została zaopiniowana przez związki zawodowe, a taki obowiązek wynikał z przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Na ta okoliczność przywołali stosowny wyrok NSA wraz z glosą. W odpowiedzi na powyższą skargę, Rada Powiatu w Kluczborku wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że po dokładnej analizie przytoczonych w skardze zarzutów, uchyliła zaskarżoną uchwałę wraz z uchwałą Nr III/22/2002 Rady Powiatu z dnia 30 grudnia 2002 r.. Czynności tych, dokonała uchwałą Nr XIII/95/2003 z dnia 27 listopada 2003 r., w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego. Jednakże, z uwagi na rozstrzygnięcie nadzorcze dot. uchwały z dnia 27 listopada 2003 r., Rada Powiaty w Kluczborku podjęła kolejną w tej sprawie uchwałę Nr XV/109/2004 z dnia 28 stycznia 2004 r. W związku z powyższym Rada uznała argumenty skarżący za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 82 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592), który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należy stwierdzić, że sytuacja opisana w powyższym przepisie, nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy również, że zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Korzystając z powyższego uprawnienia, na wstępie, sąd zauważa i identyfikuje się z utrwalonym poglądem w literaturze prawniczej i orzecznictwie, iż regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, uchwalony przez organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowi akt prawa miejscowego (por. uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 7/01, ONSA 2002/1/8). Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach pozwala na ich kwalifikację jako aktów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Przyjęcie, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego stanowi rada powiatu, w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Rada Powiatu w rozpoznawanej sprawie przyjęła formę uchwały, lecz nie uznała jej za akt prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego jest również uchwała w sprawie zmiany regulaminu, stąd zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu przewidzianego dla takiego aktu, którym jest ogłoszenie. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji). Zaskarżona uchwała nie zawiera unormowania przewidującego jej ogłoszenie. Już ten fakt świadczy o niezgodności uchwały z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). To zaś, iż w § 3 zaskarżonej uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, narusza przepis art. 4 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji. Sąd nie skorzystał z prawa przewidzianego w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu, że "stosuje przewidziane ustawą środki do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia", ponieważ uchwała z dnia 30 grudnia 2002 r. wraz z wadliwą zaskarżoną uchwałą zostały już usunięte z obrotu prawnego, a nowa uchwała ze stycznia 2004 r. podjęta w tym przedmiocie, spełnia powyższy wymóg. Ponieważ zaskarżona uchwała w sprawie zmiany regulaminu (§ 11), wywołała określone skutki prawne, stąd nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości, upoważniająca do umorzenia postępowania, lecz obliguje Sąd do zbadania jej legalności. Podkreślić należy, że oceniany zapis § 11 regulaminu, ma charakter przepisu wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej, dlatego też, winien mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a odnośnie unormowań z zakresu prawa, zawierać rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Według art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę określa dla nauczycieli w drodze regulaminu, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, które wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (art. 35 ust. 3), oraz za godziny doraźnych zastępstw. Z treści tegoż przepisu jednoznacznie wynika, iż organ upoważniony został do określenia szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia, a nie jego wysokości, czy też ustalenia przedziału, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale. Stąd zarzut skarżących, o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 3 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela jest zasadny. Również na uwzględnienie zasługuje zarzut bezprawnego upoważnienia przez Radę, organu wykonawczego tj. Zarządu Powiatu, do szczegółowego ustalenia wysokości wynagrodzenia w zakreślonych zaskarżoną uchwałą przedziałach (0,5 - 1,2 %), bowiem uprawnienie do wydania regulaminu ma charakter wyłączny dla organu stanowiącego, co oznacza, że nie może być przekazywany innemu organowi. Uchwała Rady Powiatu Nr X/75/2003, z dnia 28 sierpnia 2003 r., uchybia także przepisowi art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 952 ze zm.). Zaskarżona uchwała, zmieniająca uchwałę z dnia 30 grudnia 2002 r. w przedmiotowej sprawie dotyczy regulaminu, którego postanowienia kierowane są do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych powiatowi, stąd zgodnie z ustawowymi zadaniami związków zawodowych, podlega konsultacji związkowej w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, OSS 2002/1/19). Wobec powyższego należało, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.