II SA/Kr 912/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 czerwca 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004r sprawy ze skargi J.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1O marca 2003r, Nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - skargę oddala - Decyzją nr [...] z dnia 27.12.2002 r. (znak:.....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K., działając na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 7.0'/.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U.z 2000 r. nr.106 poz.1126 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 -zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) orzekł "o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S., stanowiącej współwłasność małżonków H.J i W.J. na podstawie zgromadzonych dowodów: - oświadczeń kierownika budowy w sprawie prowadzenia w/w robót pod nadzorem osoby uprawnionej, - prowadzenia w/w robot jedynie w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budową, zgodnie z projektem technicznym w sposób zgodny ze sztuką budowlaną, - wypisów z dziennika budowy nr ..../2000 wydanego dnia [...] .06.2000 r., przez UMiG S., - oględzin PINB w dniu [...] .10.2000 r. [...] .02.2001 r. i [...] .10.2001 r.". Na skutek odwołania J.N. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 10.03.2003 r. (znak:.....) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, uzasadniając swoje stanowisko następująco: 1/ postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek H.J. , która w dniu [...].08.2002 r. zwróciła się z prośbą o "...wszczęcie postępowania w/s wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych..." nieukończonej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. przy ul. [...], 2/ przedmiotowy budynek jest w stanie surowym otwartym, brak jest pokrycia dachu oraz nie rozpoczęto wykonania żadnej instalacji wewnętrznej w budynku ze względu na wstrzymanie budowy przez NSA postanowieniem z dnia 25.08.2000 r. (sygn.akt. II SA/Kr 1304/00) w związku z zaskarżeniem decyzji Wojewody [...] z dnia 19.05.2000 r., (znak:......) utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 28.06.1999 r. (znak:......) o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu 10.10.2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok (II SAKr 1304/00) w którym uchylił zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] .05.2000 r. jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji ze względu na sprzeczność skarżonej decyzji z zapisem w decyzji WZiZT. Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym terenie zabudowę zwartą. Budynek wybudowano w granicy z działką sąsiednią co stanowiło naruszenie przepisów § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor nie posiadał zgody właściciela sąsiedniej działki. Zatem organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. PINB przeprowadził oględziny, zgromadził materiał dowodowy w sprawie w postaci wyroku NSA, wypisu z planu zagospodarowania Miasta S. , licznych pism i notatek służbowych i wydał postanowienie w dniu 30.03.2001 r. (znak:.....) zawieszające postępowanie i wzywające H.J. do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego w celu uzyskania zgody właścicielki działki sąsiedniej nr [...] J.N. na pozostawienie zrealizowanego budynku mieszkalnego przy granicy jej działki. Postanowienie o zawieszeniu nie stało się ostatecznym, gdyż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9.07.2001 r. uchylił je w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. 3/ na wniosek J.N. właścicielki sąsiedniej działki zostało wszczęte postępowanie w sprawie rozbiórki spornego obiektu, które zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 30.10.2001 r. (znak: .....) o odmowie J.N. wydania nakazu rozbiórki wznoszonego budynku na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7.05.2002 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy ale została ona zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do dnia wydania opisywanej decyzji skarga nie została rozpoznana, 4/ odnosząc się do odwołania podniesiono następujące okoliczności i wnioski: - zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ I instancji przeprowadził postępowanie na wniosek inwestora w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] na działce nr [...]. Przesłanką do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez nadzór budowlany jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie niezgodności realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego z prawem w związku z usytuowaniem obiektu w granicy działki bez zgody sąsiada. W trakcie niniejszego postępowania stan prawny uległ zmianie. Usytuowanie budynku w granicy działki mimo braku zgody właściciela sąsiedniej działki nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.03.2001 r. sygn. Akt P.l 11/2000 (Dz.U. z 2001 r. Nr 17, póz. 207) który stanowi, że zgoda właściciela sąsiedniej działki na wybudowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej b-"dź w odległości niniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy nie jest wymagana. Zatem zgodnie z w/w wyrokiem dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej bez zgody jej właściciela, - oględziny na działce inwestora wykazały, że budowa została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 28.06.1999 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...]. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem NSA spowodowało, że inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę i nie może kontynuować realizacji rozpoczętej inwestycji, - powodem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jak wyżej wspomniano była sprzeczność między decyzją WZ i ZT a decyzją o pozwoleniu na budowę polegająca na niezgodności usytuowania przedmiotowego budynku z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . - mianowicie budynek został usytuowany w granicy działki bez wcześniejszego uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki. W trakcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego ustały przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek art. 50 ustawy Prawo budowlane. Budowa budynku po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie była kontynuowana, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę obowiązującym podczas realizacji inwestycji oraz nie narusza przepisów prawa. - wobec ustania przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem oraz stwierdzenia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od pozwolenia na Budowę - postępowanie przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Zatem organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na kontynuację budowy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od uzasadnienia zaskarżonej decyzji złożyła J.N. i wnosząc "o zmianę względnie o uchylenie zaskarżonego uzasadnienia" zarzuciła, że Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 10.10.2000 r. (sygn.akt II SA.Kr 1304/00) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę inwestorowi H.J. ze względu na sprzeczność skarżonej decyzji z zapisem w decyzji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. "Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym terenie zabudowę zwartą. Budynek rozpoczęto wznosić nie mając prawomocnej decyzji o jej pozwoleniu, w szybkim tempie, nocą a władze budowlane na interwencję skarżącej się pozostawały głuche. Wykopy pod budynek i sam budynek wykonano, przekraczając linię graniczną działek inwestora [...] i działki skarżącej się [...] co stanowiło naruszenie przepisów §12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Inwestor nie posiadał także zgody skarżącej się - właścicielki sąsiedniej działki na takie usytuowanie i wzniesienie budynku. Skarżąca kwestionuje pogląd, że "inwestor miał prawo kontynuować prace budowlane ponieważ naruszono prawo własności sąsiedniej parceli t j. skarżącej, co naruszało jej prawo do ochrony gwarantowane Ustawą Zasadniczą jaką jest Konstytucja RzPolskiej". W zakończeniu skarżąca podnosi, że "zaskarżone uzasadnienie do powołanej na wstępie decyzji W1NB nie czyni zadość przepisom kpa i sprzeczne jest z wyrokiem NSA w Krakowie wniosek postawiony na wstępie jest zasadny''. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) , kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie organu I instancji, którego przedmiotem było orzeczenie " o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S., stanowiącej współwłasność małżonków H.J. i W.J. ... ". Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji ma być art. 51 ust. l pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. W dalszych rozważaniach nie można pominąć i tego, że decyzją nr [...] z dnia 6.01.2003 r. (znak:.....), że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "udzieli! inwestorowi Pani H.J. zam. w S. przy ul. [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. " a na skutek odwołania J.N. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 11.03.2003 r. (znak:....) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skarga J.N. na tę ostatnią decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - postanowieniem z dnia 26.02.2004 r. (sygn.akt II SA/Kr 2265/03). Również nie można przejść do porządku dziennego, że istotą sprawy niniejszej jest kwestia kontynuacji budowy rozpoczętej na podstawie pozwolenia na budowę zawartego w decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 28.06.1999 r. (znak: ....) -uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 10.10.2000 r. (sygn.akt II SAKr 1304/00). Jak wynika z uzasadnienia co dopiero powołanego wyroku, przesłanką uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji było stwierdzenie przez Sąd sprzeczności decyzji z postanowieniami wynikającymi z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jak również z przepisami Prawa Budowlanego z 1994 r., gdyż wbrew stanowisku organów inwestycja polegająca "na wymianie istniejącej substancji", nie jest zwolniona od stosowania zasady wyrażonej w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. Powracając do analizy zaskarżonej decyzji, zwrócić należy uwagę na jej przedmiot - o czym już wyżej była mowa. Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji ma być przepis art. 51 ust. l pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., w którym mowa o wydaniu decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. A więc przepis ten nie może być podstawą wydania decyzji orzekającej " o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S...". Trafne więc jest stanowisko organ II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji którą organ ten uchyla decyzje organu I instancji i umarza postępowanie na podstawie art. 105 § l kpa bowiem kwestia która ma być przedmiotem postępowania nie może być przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Skoro brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o "o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w S.... ", przeto postępowanie które nie ma podstawy materialno-prawnej staję się bezprzedmiotowe. Tak więc dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, a wiec na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji. Nie może jednak Sąd przejść do porządku dziennego na istotą sprawy niniejszej która sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który z organów i w jakiej formie ma zezwolić inwestorowi na kontynuowanie robót budowlanych rozpoczętych na podstawie decyzji następnie uchylonych przez sąd administracyjny. Kwestię tę Sąd rozpoznaje na marginesie i w sposób nie wiążący bowiem nie wynika ona bezpośrednio ze sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Otóż, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd organu II instancji, że w takiej sprawie jak niniejsza organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Swoje rozumowanie Sąd opiera na następujących przesłankach. Zasadą wyrażoną w art. 82 ust. l Prawa Budowlanego z 1994 r., jest, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 83 ust. l ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) Prawa Budowlanego z 1994 r., przesuwając do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48. art. 50, art. 51. art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. l, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 74, art. 75 ust. l pkt 3 lit. a), art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Powstałe wątpliwości na tle stosowania art. 83 ust. l, ustawodawca usiłował usunąć w nowelizacji Prawa Budowlanego, zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.nr.93 póz. 888), nadając temu przepisowi treść: Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 36a ust. 4, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. l, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. l, art. 59d ust. l, art. 59g ust. l, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. l i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. l pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. l. W noweli Prawa Budowlanego z 1994 r. zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.nr.80 poz.718) ustawodawca, zmieniając treść art. 37 nie zmienił właściwości organów w sytuacjach określonych w art. 37 ust. l i art. 36a ust. 2. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z sytuacja opisaną w art. 37 ust. l i art. 36a ust. 2 (budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata albo istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę). W analizowanym przypadku pozwolenie na budowę utraciło swą moc na podstawie wyroku sądu administracyjnego, który uznał je za sprzeczne z prawem. Jest to więc sytuacja, którą dostrzegł już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z dnia 26.11.2001 r. sygn.akt OPS 9/01 (ONSA 2002 nr 2 poz. 59). Rozważając kwestię, który z organów: administracji architektoniczno-budowlanej czy nadzoru budowlanego jest właściwy do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uznał NSA za sytuację oczywista, "gdy chodzi o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem wydaje ją właściwy organ administracji architektoniczo-budowlanej. Należy bowiem uwzględnić, że żaden przepis prawa budowlanego nie powierza tej kompetencji organom nadzoru budowlanego. W konsekwencji znajdzie tu zastosowanie przepis art. 82 ust. l tej ustawy".