III SA/Kr 289/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r. Nr X/73/2003 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych Skargę oddala W dniu [...] 2004r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Limanowa Nr X/73/2003 z dnia 29 maja 2003r. w przedmiocie ustalenia na obszarze miasta Limanowa liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa), wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały, jako wydanej z naruszeniem § 49, §51pkt2, §52, §53, §58 Statutu Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001r., jak również §43, §49, §51 ust. 2 pkt p, §52, §53, §59 Statutu Miasta Limanowa z dnia 17 lipca 2003r., a także art. 2 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w toku X sesji Rady Miasta Limanowa doszło do szeregu naruszeń prawa. W szczególności zgodnie z obowiązującym w dniu podejmowania uchwały Statutem Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001r. inicjatywę uchwałodawczą posiadał Zarząd Miasta, klub radnych lub grupa co najmniej 5 radnych. Prawa inicjatywy nie posiadał natomiast Przewodniczący ani Burmistrz. Ponadto Prokurator zarzucił naruszenie obowiązku wyrażenia opinii w sprawie projektu przedmiotowej uchwały przez Komisję Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska. Obrad tej komisji nie zwołano w zakreślonym w statucie terminie, nie sporządzono protokołu z posiedzenia i nie przedstawiono opinii Radzie Miasta Limanowa. Prokurator zarzuca również, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały oparto się na opinii Przewodniczącego Miejskiej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która zgodnie z ustawami i statutami Miasta Limanowa nie jest Komisją Rady. Skarżący wskazał nadto, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały nastąpiła swoista sytuacja prawna polegająca na tym, że w dniu [...] 2003r. obowiązywał statut z dnia 27 grudnia 2001r., z treści protokołu i uchwały wynika jednak, że zaskarżona uchwała w intencji inicjatorów miała być opracowywana w oparciu o Statut Miasta Limanowa z 27 marca 2003r. wprowadzony uchwałą nr VII/61/2003, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z dnia 17 lipca 2003r. nr 189, poz. 2384, który wchodził w życie z dniem 1 sierpnia 2003r., uchylając statut poprzedni. Zaskarżona uchwała narusza w ocenie Skarżącego zarówno postanowienia starego, jak i nowego statutu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał na niezrozumiałość tezy o naruszeniu zaskarżoną uchwałą postanowień statutu, który jeszcze w chwili wydawania uchwały nie obowiązywał. Za bezzasadny uznano także zarzut dotyczący odmówienia prawa inicjatywy uchwałodawczej Burmistrzowi Miasta Limanowa, albowiem w dniu podejmowania uchwały z powodu zmian ustrojowych nie istniał już zarząd jako organ wykonawczy gminy, lecz zgodnie z treścią Ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta uprawnienia zarządu zostały przejęte z mocy prawa przez wybranych w bezpośrednich wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Nie jest również uzasadniony zarzut braku obligatoryjnej opinii Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska, opinia ta nie była bowiem obligatoryjna. Wbrew twierdzeniom Skarżącego z treści §51 ust. 1 obowiązującego w dacie stanowienia zaskarżonej uchwały Statutu z dnia 27 grudnia 2001r. wynika, że o skierowaniu określonej sprawy do stałej komisji rady decyduje bądź Rada Miasta, bądź Zarząd (obecnie Burmistrz). Zawarte zaś w ust. 2 cytowanego §51 Statutu przypisanie poszczególnym komisjom stałym rady zakresu problemów nie oznacza, że każda sprawa dotycząca tej materii była do danej komisji obligatoryjnie kierowana. Każdorazowo decydowała o tym Rada lub Burmistrz. Odnośnie zarzutu zaopiniowania projektu przez Komisję do spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która nie jest komisją Rady podniesiono, że jest to komisja przewidziana przez Ustawę z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a zakres spraw objętych zaskarżoną uchwałą niewątpliwie mieści się w zakresie działania tej komisji, określonym w art. 41 ustawy. Na rozprawie Skarżący podzielił pogląd strony przeciwnej co do oceny faktu posiadania przez Burmistrza prawa inicjatywy uchwałodawczej, w pozostałym zakresie podtrzymując skargę i wskazując na obligatoryjność zasięgnięcia opinii, co w niniejszej sprawie zrobiono, tyle że udzielił jej organ niewłaściwy, tj. nie komisja rady. Pełnomocnik strony przeciwnej podniósł, że nie istnieje żaden przepis ustawowy obligujący radę do zasięgnięcia opinii komisji w związku z rozpatrywaną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione, zaskarżona zaś uchwała jest zgodna z prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta na X Sesji Rady Miasta Limanowa w dniu 29 maja 2003r. Sesję tę zwołał Przewodniczący Rady Miasta Limanowa wskazując jej tematykę, wśród której w ręcznie dopisanym punkcie 7b znalazło się podjęcie zaskarżonej uchwały dot. ustalenia na terenie miasta Limanowa liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Z protokołu obrad Rady wynika, że z wnioskiem o poszerzenie porządku obrad poprzez przyjęcie do rozpatrzenia przedmiotowego projektu uchwały wystąpił burmistrz Miasta Limanowa. W posiedzeniu uczestniczyło 14 radnych, na ogólny stan 15 (str. 1 protokołu). Za wnioskiem opowiedzieli się wszyscy uczestniczący w posiedzeniu radni, tj. 14 głosów za (str. 2 protokołu). Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została wprowadzona do porządku obrad Rady zgodnie z prawem, w szczególności zgodnie z treścią art. 20 ust. 1a Ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001r., nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), z którego wynika, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Po odczytaniu opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz dyskusji nad projektem uchwały, w trakcie której jeden z radnych stwierdził m.in., że komisja ta nie jest komisją rady wskazując, że wszystkie sprawy a więc także i ta winny być zaopiniowane przez komisję rady, radni poddali projekt pod głosowanie. Uchwała została podjęta, uzyskując wymaganą przepisami prawa (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym) zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad inicjatywy uchwałodawczej. W pełni podzielić należy stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, przyznane zresztą na rozprawie przez samego Skarżącego, że wszelkie dotychczasowe kompetencje zarządu gminy po wejściu w życie Ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przejął wójt/burmistrz/prezydent, który jest jednoosobowym organem wykonawczym gminy. W przedmiotowej sprawie prawo inicjatywy uchwałodawczej przysługiwało zatem m.in. Burmistrzowi Miasta Limanowa. Sąd nie podziela także poglądu o konieczności poprzedzenia zaskarżonej uchwały uzyskaniem opinii Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska. § 51 ust. 1 pkt 1 obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały Statutu Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001r. (Dz.Urz. Woj. Małp. Nr 34, poz. 543) wskazuje, że do zadań powołanej przez radę komisji stałej należy rozpatrywanie i opiniowanie spraw przekazanych przez Radę Miasta i Zarząd Miasta, a także opiniowanie projektów uchwał przygotowywanych na sesje, zaś ust. 2 pkt 2 litera p wskazuje, że do indywidualnych zadań komisji stałych należy wyrażanie opinii, formowanie uwag, wniosków, w szczególności gdy chodzi o Komisję Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego, Ochrony Środowiska w sprawach wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Skarżący wyprowadza z tej regulacji wniosek o konieczności poprzedzenia każdego projektu uchwały przygotowywanego na sesje opinią właściwej stałej komisji rady – w tym wypadku Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego, Ochrony Środowiska. W ocenie Sądu z cytowanych przepisów taki obowiązek nie wynika. Przytoczony powyżej § 51 ust. 1 Statutu wymienia w sposób ogólny zadania każdej komisji. Wynika z niego, że komisja m.in. może opiniować projekty uchwał przygotowywanych na sesje. Z przepisu tego nie wynika jednak, że każdy taki projekt musi być każdorazowo zaopiniowany. Taką interpretację potwierdza też brzmienie §52 Statutu. Wynika z niego, że przewodniczący Komisji lub jego zastępca przedstawia na sesji opinie komisji o przedłożonych do zaopiniowania projektach uchwał. Wyraźnie zatem w Statucie wskazano, że istnieje obowiązek sporządzenia i przedstawienia na sesji tych jedynie opinii Komisji, które dotyczą "przedłożonych do zaopiniowania" projektów uchwał. Każdorazowo zatem to Rada Miasta lub Burmistrz (wcześniej – Zarząd) rozstrzyga, czy dana sprawa wymagać będzie opinii komisji, czy też nie. O tym zaś, do której komisji skierowany zostanie przez Radę lub Burmistrza wniosek o opinię, decydować będzie merytoryczny zakres jej działania, określony w § 51 ust. 2 Statutu. Taką interpretację zasad opiniowania przez komisję projektów uchwał potwierdza dodatkowo fakt, że przedmiotowe przepisy statutu znajdują się w części Statutu zatytułowanej Komisje Rady Miasta (punkt H), a nie w części regulującej procedurę uchwałodawczą, która znajduje się we wcześniejszej części statutu: punkt D-Sesje Rady, punkt E – Przygotowanie sesji, punkt F – Uchwały Rady Miasta, punkt g – Tryb głosowania. Przepisy te zatem nie mogą być interpretowane jako wprowadzające zasady dotyczące procedury uchwałodawczej, lecz mają na celu uregulowanie zasad powoływania i przedmiotu działania poszczególnych komisji rady. Powyżej przedstawiona interpretacja zasad opiniowania projektów uchwał przez komisje pozostaje też w zgodzie z ogólną rolą, jaką mają spełniać komisje. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, komisje powołuje rada do określonych zadań, ustalając przedmiot działania i skład osobowy. W tym zatem zakresie ustawodawca pozostawił bardzo szeroki zakres autonomii statutowej. Od woli zatem rady konkretnej gminy zależeć będzie rola, jaką w procesie uchwałodawczym spełniać mają komisje. Rada Miasta Limanowa, pozostając w zakresie przyznanej jej autonomii statutowej przyjęła, że komisje działać będą w razie potrzeby, na wniosek rady lub burmistrza (w takim przypadku, gdy przedmiotem sprawy przekazanej do komisji jest projekt do zaopiniowania, komisja ma obowiązek udzielić opinii i przedstawić ją na sesję), bądź też z własnej inicjatywy (wtedy może, ale nie musi, wystąpić na sesję z opinią). W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie zaszedł. Należy przy tym podkreślić, że w trakcie sesji rady, na której doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, radni mogli podjąć decyzję o konieczności poprzedzenia głosowania nad uchwałą uzyskaniem opinii komisji rady, a dokładniej Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego, Ochrony Środowiska. Do tego jednak nie doszło. Radni uznali, że w tej sprawie taka opinia nie jest potrzebna i przegłosowali uchwałę. Z protokołu sesji wynika, że nie było głosów przeciwnych, jedynie dwóch radnych wstrzymało się od głosu, pozostali zaś głosowali za. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną uchwałą naruszenia § 49, §51pkt 2, §52, §53, §58 Statutu Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001r. W ocenie Sądu nie znajduje też uzasadnienia zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały także przepisów nowego Statutu Miasta Limanowa z 27 marca 2003r. wprowadzonego uchwałą nr VII/61/2003, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z dnia 17 lipca 2003r. nr 189, poz. 2384, który wchodził w życie z dniem 1 sierpnia 2003r. Badanie zgodności przedmiotowej uchwały z treścią tego statutu jest niezasadne, albowiem w chwili podejmowania uchwały statut ten jeszcze nie obowiązywał. Nie można zatem mówić o niezgodności uchwały z prawem, które nie obowiązywało. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu zaopiniowania projektu przez Komisję do spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która nie jest komisją Rady należy wskazać, że rzeczywiście nie jest to komisja rady. Jej powołanie i zakres działania określa Ustawa z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 41 tej ustawy określa zakres spraw objętych zakresem działania tej komisji. Ma ona inicjować i prowadzić działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Niewątpliwie zatem przedmiot uchwały, którą zwiększono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Limanowa, leżał w zakresie działania tej komisji. Jakkolwiek rzeczywiście nie jest to komisja rady, to nie jest niedopuszczalne przedstawienie opinii tej komisji w trakcie sesji rady. Co więcej, z uwagi na przedmiot uchwały ocenić to należy jako korzystne dla procesu podejmowania tej właśnie uchwały ze względu na jej treść (zwiększenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych), zwłaszcza odnosząc to do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 2 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.