II SA/Ka 1089/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2004r. sprawy ze skargi K.L. i M.L. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oraz czynności 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu w oznaczonym terminie oraz orzeka, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2/ oddala skargę w pozostałej części. Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędu Gminy U. w dniu [...]r. M.L. i K.L. zgłosili przystąpienie do remontu części budynku gospodarczego na działce nr [...] w U., polegającego na wymianie ścian i dachu. Wskutek skargi E.L. i M.L. jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał wstrzymanie robót budowlanych. Następnie po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ ten decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm./, nakazał K.L. i M.L. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] w U. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, jako że zakres wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie kubatury budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,70 x 9,20 m w ramach poprzednio istniejącej zabudowy i zlokalizowanego w odległości 1,20 m od granicy działki sąsiedniej wymagał pozwolenia na budowę po uprzednim uzyskaniu zgody sąsiada na zbliżenie do granicy. Nadto, zgłoszenie remontu obejmowało działkę nr [...], podczas gdy prace wykonano na działce nr [...]. Stąd też organ nadzoru budowlanego uznał, iż skutki powyższej samowoli budowlanej należy zlikwidować w trybie art.48 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji K.L. podniosła, iż po dokonaniu zgłoszenia do Wójta Gminy U. nie otrzymała negatywnej odpowiedzi , stąd też przeprowadzono remont budynku gospodarczego. Odwołująca się zadeklarowała też gotowość wykonania ściany ognioodpornej od strony sąsiada, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Po rozpatrzeniu odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki, podzielając pogląd iż wymiana elementów konstrukcyjnych obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Jednakże wskutek skargi K.L. i M.L. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2002r, sygn.akt II SA/Ka 828/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy skarżący dokonali zgłoszenia robót budowlanych, które co prawda obarczone było wadami, lecz właściwy organ administracji architektoniczno-budowlany nie wszczął postępowania w sprawie, brak podstaw do stosowania wobec skarżących konsekwencji przewidzianych art.48 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pkt 1 uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...]r. oraz w pkt 2 nałożono na inwestorów skarżących przedłożenia w terminie do [...]r. inwentaryzacji powykonawczej obiektu gospodarczego wraz z orzeczeniem technicznym potwierdzającym zgodność wykonanych robót ze sztuką budowlaną i stwierdzającym przydatność obiektu do użytkowania oraz nakazano wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do [...]r. od strony działki nr [...], a nadto, zobowiązano do przedłożenia do dnia [...]r. pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepisy art.138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.51 ust.1 pkt 2, art.51 ust.4 i art.55 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego /tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm./. Uwzględniając wskazania wynikające z wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2002r. organ II instancji uznał, iż zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Nakładając obowiązki na inwestorów, organ wyjaśnił, że ustalenie terminów ich wykonania nastąpiło przy uwzględnieniu realności i możliwości ich dotrzymania. W skardze do Sądu K.L. i M.L. w pierwszym rzędzie nie zgodzili się z nałożeniem obowiązku wykonania ściany ognioodpornej. Ich zdaniem, skoro w budynku nie ma elektryczności i kominów, nie stwarza on zagrożenia pożarowego. Skarżący podnieśli też, ze organ odwoławczy nie powinien wydawać żadnych rozstrzygnięć z uwagi na fakt uchylenia przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...]r. jak i innych decyzji tego organu. W kolejnym piśmie skarżący sprecyzowali żądania w ten sposób, iż wnieśli o uchylenie decyzji w pkt 2 /nakładającym obowiązki/, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy dopuścił się bowiem naruszenia art.7, 10 i 77 kpa, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie bez ich udziału i bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu. Skarżący zarzucili, iż wnieśli odwołanie od decyzji nakazującej im rozbiórkę obiektu, podczas gdy organ odwoławczy rozstrzygnął o innej sprawie, bezzasadnie nakazując w pkt 2 wykonanie określonych czynności. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uchylił decyzji tego organu w nadzwyczajnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Z mocy art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm./, w przypadkach innych niż określone w art.48, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności /wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji/. Przypadki, gdy wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wymienia z kolei przepis art.55 Prawa budowlanego, stanowiąc m.in. o istnieniu takiego obowiązku, gdy właściwy organ wydał na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności /art.55 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji/. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał więc w takiej sytuacji wprost z przepisu prawa materialnego. Brak zatem podstawy prawnej nałożenia obowiązku w drodze decyzji administracyjnej i to przy określeniu terminu uzyskania pozwolenia, na dochowanie którego strona nie ma wszak żadnego wpływu /art.156 § 1 pkt 2 kpa/. Stąd też zaskarżona decyzja w tym zakresie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w tej części na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1271 ze zm./ Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w tej części oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego ani też nie dopatrzono się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Postępowanie administracyjne zostało wdrożone w [...]r. i prowadzone było w trybie art.50 Prawa budowlanego z 1994r. Stan faktyczny sprawy, istotny dla jej rozstrzygnięcia czyli zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych, nie budzi żadnych wątpliwości. W szczególności, na braki postępowania dowodowego nie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 28 stycznia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 828/00. Przesądzono też kwestię skutków prawnych prowadzenia przez skarżących robót budowlanych po dokonaniu ich zgłoszenia Wójtowi Gminy U. przy błędnym oznaczeniu działki. Sąd wyraził bowiem pogląd, iż w takim przypadku nie jest możliwe wydanie decyzji, opartej na przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, iż w takiej sytuacji brak podstawy prawnej do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Roboty budowlane, polegające na wymianie ścian i dachu oraz wzmocnieniu fundamentów wymagały bowiem zgodnie z treścią art.28 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. W istocie stanowiły one odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art.3 pkt 6 tego prawa, a nie – remont, a przynajmniej chodziło o wymianę elementów konstrukcyjnych, co rodziło obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art.29 ust.2 pkt 1. Wadliwe działanie organu, polegające na przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych nie mogło zatem prowadzić do wydania nakazu rozbiórki z mocy art.48 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane należało jednak kwalifikować jako inny przypadek w rozumieniu art.50 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego była ocena wykonanych robót w aspekcie zgodności z prawem budowlanym. Tymczasem jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. z udziałem skarżących /k.8 akt adm./, sporny obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,2 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Tymczasem przepis § 12 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.140 ze zm./ - obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy – nie przewidywał prawnej możliwości takiego usytuowania obiektu względem granicy działki. Co więcej, zgodnie z treścią § 270 cyt. rozp. jedynie budynki ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia, mogą być sytuowane w odległościach określonych w § 12 ust.6, czyli co najmniej 1,5 m od granicy działki, zaś budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej. Skoro sporny obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem musiało zawierać nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Podnoszona przez skarżących kwestia braku zagrożenia pożarowego /brak elektryczności i komina/, nie miała znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Aczkolwiek zasadnie skarżący wskazali na braki w zakresie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Sąd uznał, iż nałożony obowiązek wykonania czynności, polegającym na przedłożeniu dokumentacji i wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego, miał oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Sąd też uchybienie wymogom art.107 § 3 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził też naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu /art.10 kpa/. Wszak skarżący brali udział w przeprowadzonych czynnościach dowodowych i mieli możliwość wypowiedzenia się co do wyników tego postępowania. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż w świetle art.138 § 1 kpa, nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie odwoławczym, sprowadzającej się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji, czego domagali się skarżący. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, iż w odwołaniu zadeklarowano też gotowość wykonania ściany oddzielenia pożarowego. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji z art.138 § 1 pkt 1 kpa, polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji opartej na przepisie at.48 Prawa budowlanego oraz wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 tego prawa, nie narusza też zasady dwuinstancyjności postępowania z art.15 kpa, ani też zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie /art.139 kpa/. Postępowanie administracyjne prowadzone było bowiem w sprawie robót budowlanych, prowadzonych przez skarżących. Stąd też zachodzi tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym. Zatem skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. S/G