I OSK 1048/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 1342/02 w sprawie ze skargi H. W., H. C., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. W. kwotę 295 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 1342/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W., H. C. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję, z dnia [...], nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], z dnia [...], nr [...], o sprzedaży na rzecz J. K. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] położonym przy ulicy [...] w [...] i oddaniu w użytkowanie wieczyste 0,008 części działki o powierzchni 737 m2., na której usytuowany jest budynek. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło, że orzeczeniem administracyjnym Prezydenta m. [...] z dnia [...], nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej dnia [...], nr [...], odmówiono dotychczasowym właścicielom: H. Perłowskiej, M. M. i H. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...] i stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy [...]. W okresie późniejszym szereg lokali położonych budynku nr [...] zostało sprzedanych, w tym wyżej opisany lokal nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...], w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10,11,13, 14, 15, 16, 22, 26, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37, 40 i 41 oraz udziałów przypadającym tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części jest nieważna. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił przyznania H. W., M. M. i H. C. odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. W uzasadnieniu Prezes argumentował, że nie ma związku przyczynowego między w/w decyzją a szkodą. Związku takiego należy doszukiwać się natomiast między szkodą, a decyzją o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 7 lipca 2001 r., skarżące wystąpiły o stwierdzenie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...], nr [...], o sprzedaży lokalu nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...], nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] Oceniło, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Postępowanie w sprawie sprzedaży lokalu dotyczyło interesu prawnego Skarbu Państwa, który był właścicielem lokalu na podstawie decyzji dekretowej. W części zaś dotyczącej spornego lokalu nie stwierdzono nieważności decyzji dekretowej, ale wydanie jej z naruszeniem prawa. Stanowisko to powtórzyło Kolegium w decyzji z dnia [...], nr [...]. W skardze na powyższą decyzję H. W., H. C. i M. M. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Podniosły, że zaskarżona decyzja dotyczy ich interesu prawnego. Jej konsekwencją stało się pozbawienie ich prawa przysługującego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...], w części odnoszącej się do lokalu nr 29 nie została poddana stwierdzeniu nieważności, ale uznana za wydaną z naruszeniem prawa. Nie przywróciła więc tytułu prawnego do lokalu właścicielom nieruchomości warszawskiej. Konsekwencją tego stwierdzenia jest brak podstawy interesu prawnego skarżących, legitymującego ich do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną wniosła H. W.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - obrazę przepisów art. 32 ust.1 i art. 77 ust.1 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku naruszającego zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zasadę prawa do wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej, - naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania. Uzupełniła zarzuty wskazując, iż zgłasza je jako podstawy z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyartykułowanego w pierwszej ze zgłoszonych podstaw skargi kasacyjnej, o naruszeniu wyrokiem Sądu pierwszej instancji przepisów art. 32 ust.1 oraz art. 77 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzuty te nie mogą odnosić się do Sądu pierwszej instancji, który zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygał w granicach sprawy. W ramach tej sprawy orzekał o legalności aktów administracyjnych wydanych w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kontrola zgodności z prawem dotyczyła więc zgodności z normami regulującymi wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy konstytucyjne nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji. Inaczej ocenić należy zasadność drugiej podstawy skargi kasacyjnej. Najpierw zastrzec przyjdzie, w związku z przywołaniem w tej podstawie kasacji przepisu art. 28 K.p.a., iż nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi więc wskazywać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowanego; Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, Państwo i Prawo 2006/10/124; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 960/05, niepublikowany). Przepis art. 28 K.p.a. normuje legitymację procesową strony postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa nie jest jednak pojęciem prawa procesowego, gdyż o tym, czy w danym wypadku ta legitymacja istnieje, czy jej brak, decydują przepisy prawa materialnego (por. Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 325). Samo pojecie strony ma charakter nie tylko procesowy, ale także materialny (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 202; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3153/01, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 81712; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 815/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 43367). Wskazanie zatem w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 28 K.p.a. nie oznacza wyłącznie do nawiązania do procedury administracyjnej, której sąd administracyjny nie stosuje. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w omawianej podstawie skargi kasacyjnej należy opowiedzieć się za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04 i z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1301/04. Oba te wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostały po rozpoznaniu skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych na skutek skarg tych samych skarżących – H. W., H. C. i M. M. – na decyzje odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynku nr 18, przy ulicy Śniadeckich w Warszawie. Pogląd ten sprowadza się do tego, iż byli właściciele nieruchomości warszawskich mają przymiot strony, w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy domagają się wszczęcia postępowania nadzorczego (na podstawie art. 157 § 2 K.p.a.) w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokalu, zaś uprzednio właściwy organ stwierdził, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej, w części w jakiej dotyczy sprzedanych lokali, została wydana z naruszeniem prawa. Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji, odmawiająca dawnym właścicielom (i ich następcom prawnym) statusu strony, narusza art. 28 K.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nie było możliwości zastosowania art. 188 § 1 P.p.s.a., gdyż w konsekwencji błędnej wykładni materialnej normy zawartej w art. 28 K.p.a. doszło do naruszenia procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.