III SA/Gl 513/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Anna Apollo, Asesor WSA Małgorzata Walentek – spr., Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie : wygaśnięcia mandatu radnego I. S. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego I. S.. W podstawie prawnej wskazanego zarządzenia powołał art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda stwierdził, że radny I. S. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem pełni funkcję Prezesa Miejskiego Klubu Sportowego "A" w W. Klub ten dzierżawi nieruchomości gruntowe stanowiące własność Gminy W. przeznaczone na działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu płatnych parkingów. Zdaniem organu pojęcie "zarządzanie działalnością gospodarczą", należy rozumieć szeroko, jako każdą formę administrowania, organizowania czy kierowania działalnością gospodarczą, toteż I. S. należy traktować jako osobę zarządzającą. Jako Prezes MKS "A" wchodzi on bowiem w skład Prezydium Zarządu Klubu, które posiada uprawnienia zarządu w okresie między jego posiedzeniami. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że dyspozycja art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wszystkich form działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego, którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i ich związków oraz mienie innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wykorzystanie mienia oznacza zaś odpłatne jak i nieodpłatne dysponowanie substratem materialnym i prawami przysługującymi danej gminie. Tak więc za wykorzystanie mienia komunalnego należy uznać prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości będącej własnością gminy. W ostateczności organ nadzoru przyjął, że zarządzanie przez radnego, nawet nie jednoosobowo, działalnością gospodarczą, której przedmiotem jest prowadzenie parkingów na terenie Gminy W. na placach dzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat jest zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, o jakim mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W końcowej części zarządzenia Wojewoda, przywołując treść art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza od rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 154 ) podniósł, że skoro Rada Miejska W. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, do czego została wezwana pismem z dnia [...] 2003 r. nr [...] , konieczne stało wydanie zarządzenia zastępczego. Powyższe zarządzenie zastępcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miejska W. , wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca uznała za bezzasadny zarzut naruszenia przez radnego I. S. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołując się do treści przepisów ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej stwierdziła, że osoba pełniąca funkcje w organie zarządzającym podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą nie posiada przymiotu przedsiębiorcy i nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż nie prowadzi jej we własnym imieniu. Dalej wskazała, że MKS "A" jako stowarzyszenie, którego celem jest propagowanie i organizowanie kultury fizycznej i sportu pośród swoich członków i mieszkańców miasta, może prowadzić działalność gospodarczą, jednakże dochód z tej działalności służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Zdaniem skarżącej działalność gospodarcza stowarzyszenia nie ma charakteru zarobkowego, bowiem, jak podkreśliła, zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 24 marca 1994 r. SA/PO 1851/91 cel zarobkowy oznacza, że dochód z działalności gospodarczej może być przeznaczony do podziału dla podmiotu gospodarczego. Wskazała, że stanowisko to podziela Urząd Skarbowy, który w decyzji z dnia [...] r. stwierdził, że stowarzyszenie nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej. Odnosząc się do przesłanki wykorzystania mienia komunalnego skarżąca podniosła, że przy rozpatrywaniu form czy sposobów korzystania z mienia gminnego, należy brać pod uwagę rzeczywiste korzyści jakie korzystający z tego mienia odnosi bądź może odnosić w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Toteż korzystanie z mienia komunalnego polegające na faktycznym władaniu rzeczą należącą do gminy przynosi wymierne korzyści podmiotowi, który prowadzi działalność komercyjną o charakterze zarobkowym. W przypadku prowadzenia działalności niekomercyjnej, korzyść z posiadania jakichś elementów tego mienia nie jest już tak oczywista. W końcowych wywodach skargi skarżąca wskazując na cel regulacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdziła, że fakt zasiadania przez radnego I. S. we władzach zarządzających stowarzyszenia MKS "A" W. nie wyczerpuje przesłanek tego przepisu, gdyż radny nie osiąga z tego tytułu żadnych korzyści majątkowych, funkcję swoją pełni nieodpłatnie, zaś działalność gospodarcza Klubu nie ma charakteru zarobkowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że stowarzyszenie prowadząc działalność gospodarczą jest podmiotem gospodarczym w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej, na poparcie czego przytoczył orzeczenie Sądu Najwyższego z 19 czerwca 1996 r. ( SN III CZP 66/96 OSNC 1996/10/133). Ponadto zdaniem organu o działalności zarobkowej MKS "A" świadczy to, iż Klub jest podatnikiem podatku w rozumieniu ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, w 2002 r. składał zeznania podatkowe zaś w 2003 r. deklaracje podatkowe. W ocenie organu nadzoru nie ma znaczenia, że działalność stowarzyszenia nie jest obliczona na osiąganie zysku, a zmierza jedynie do pokrywania kosztów własnymi dochodami. Końcowo organ dodał, że w świetle regulacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma znaczenia nieosiąganie osobistych korzyści przez radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zatem jeśli Sąd stwierdzi, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa winien jest uchylić taki akt. Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. W następnej kolejności należy stwierdzić, iż skarga została prawidłowo wniesiona. Stosownie do art. 98a ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządzenie zastępcze organu nadzoru podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z [...] r. zostało doręczone skarżącej [...] 2004 r. W dniu [...] 2004 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona [...] 2004 r. ( data nadania w urzędzie pocztowym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Ś.. Zatem należało uznać skargę za prawidłowo wniesioną. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 214, poz. 1806) jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ( Ordynacja wyborcza do rad gmin...), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, (...) nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98a ust. 2). Na tej to podstawie Wojewoda Ś. wydał zaskarżone zarządzenie, w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego I. S. w związku z naruszeniem przez niego zakazu wynikającego z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( Dz. U. nr 106, poz. 679 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 1998 r., jednak art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym miał zastosowanie dopiero do radnych kadencji następującej po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, zgodnie z art. 30 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Zatem zakaz ten dotyczył już radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych [...] 2002 r. Ustawa o samorządzie gminnym nie określała żadnych sankcji za naruszenie wskazanego zakazu. Natomiast art. 8 pkt 9 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatu samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 45, poz. 497) do art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw ( tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. nr 159, poz. 1547 ) dodano pkt 2a, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje także wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku wygaśnięcie mandatu na podstawie art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Podkreślić należy, iż skutek w postaci wygaśnięcia mandatu, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw (...) dotyczył radnych kadencji następującej po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, co nastąpiło 30 maja 2001 r. Ubiegając się o mandat radnego w wyborach do rad przeprowadzonych 27 października 2002 r. kandydaci na radnych powinni byli zdawać sobie sprawę z obowiązujących radnych ograniczeń w zakresie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego lub zarządzania tą działalnością wynikających z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skutkach ewentualnego naruszenia w czasie trwania kadencji tego zakazu. Artykułem 1 pkt 1a ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 214, poz.1806) – zwanej dalej ustawą zmieniającą – do art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym został dodany ust. 1a, zgodnie z którym, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odnosi się on wyłącznie do tych radnych, którzy przed przystąpieniem do wykonywania mandatu prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, określoną w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że art. 24f ust. 1 odnosi się do radnych, którzy prowadząc działalność określoną w tym przepisie weszli we władanie mienia gminy bądź którzy rozpoczęli taką działalność z wykorzystaniem mienia gminy już w trakcie wykonywania mandatu. Zakresy podmiotowe ust. 1 i 1a art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie są więc tożsame. Wątpliwości natomiast może nasuwać zakres przedmiotowy określony w tych przepisach. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówi o działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także o zarządzaniu taką działalnością, byciu przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, zaś przepis art. 24f ust. 1a tej ustawy mówi o prowadzeniu działalności gospodarczej o jakiej mowa w ust. 1. Ścisła gramatyczna wykładnia ust. 1a prowadziłaby do wniosku, że w tym przepisie jest mowa wyłącznie o działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. W ocenie sądu interpretacji tego przepisu nie można jednak dokonać z pominięciem celu regulacji art. 24f ust. 1, celem tym było wprowadzenie wobec radnych, w interesie publicznym takich ograniczeń w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, by wykluczyć sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, a tym samym podważać autorytet organów samorządu terytorialnego. Poza tym zawężenie zakresu przedmiotowego ust. 1a stawiałoby, w sposób nieuzasadniony, w uprzywilejowanej pozycji radnych, na sytuację których miałaby wpływ wyłącznie data objęcia przez nich "funkcji" ( zarządzanie, przedstawicielstwo, pełnomocnictwo), przypadająca przed wykonywaniem mandatu radnego. Należy więc przyjąć, iż zakres przedmiotowy ust. 1a art. 24f ustawy o samorządzie gminnym i ust. 1 są tożsame, iż w art. 24 f ust. 1 "a" jest mowa o każdej formie działalności radnego opisanej w art. 24 f ust. 1 cytowanej ustawy. W następstwie takiego wnioskowania należy uznać, iż art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy radnych, którzy łamią zakaz po przystąpieniu do wykonywania mandatu, co zgodnie z art. 23a cytowanej ustawy ( obowiązującym od dnia 27 października 2002 r.) następuje z chwilą złożenia ślubowania. Natomiast ust. 1a art. 24f dotyczy radnych, którzy wykonywali działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego przed przystąpieniem do wykonywania mandatu. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 21 f ust. 1a, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ( Ordynacji wyborczej ). Zgodnie z art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Stosownie do ust. 6 art. 190 tej ustawy, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Podkreślić należy, że cytowane wyżej ust. 5 i 6 zostały dodane do art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza art. 6 ustawy zmieniającej, która wprowadziła omawiany ust. 1a do art. 24f i to właśnie w stosunku do niego mają zastosowanie. Natomiast do przypadku złamania zakazu w sytuacji określonej w art. 24f ust. 1 zastosowanie ma art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ust. 1a art. 24f wszedł w życie 1 stycznia 2003 r., a więc po dniu przystąpienia do wykonywania mandatu przez radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r., toteż aby uniknąć naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz w ustawie z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym został wprowadzony art. 9 jako przepis przejściowy. Zgodnie z jego treścią jeżeli do dnia wejścia w życie tej ustawy, ( a więc do 31 grudnia 2002 r.) radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany (...) obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Jest to więc przepis szczególny, regulujący w sposób wyłączny sytuację prawną radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dacie tam wskazanej. Przytoczony wyżej art. 9 ustawy zmieniającej z dnia 23 listopada 2002 r. jest przepisem szczególnym, regulującym sytuację prawną radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. Wyłącznie na podstawie ust. 2 art. 9 rada gminy uprawniona jest do stwierdzenia uchwałą wygaśnięcia mandatu radnego, który nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W odniesieniu do tej jednej grupy radnych nie ma zastosowania, z przyczyn już omówionych, art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej, bowiem zgodnie z ich treścią początkiem biegu terminu do wykonania przez radnego pełnienia funkcji lub prowadzenia działalności i następnie obowiązku podjęcia przez radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest data złożenia ślubowania i fakt nieobowiązywania tych przepisów w dniu złożenia przez radnych wybranych w tych jednych konkretnych wyborach, ślubowania. Natomiast art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej dotyczy przypadków naruszenia przez radnego zakazów o jakich mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2 "a" tej ustawy po objęciu przez niego mandatu radnego. Przytoczony na wstępie przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje uprawnienia wojewody do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna, bowiem zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Naruszenie przez radę gminy obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 2 ustawy zmieniającej nie daje wojewodzie prawa do wydania w tym przypadku zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Radny I. S. wybrany został w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. Bezsporne jest, że przed wyborami, w dniu wyborów oraz w dniu ślubowania był Prezesem Miejskiego Klubu Sportowego "A" w W., który dzierżawi nieruchomości gruntowe od Gminy W. z przeznaczeniem na prowadzenie płatnych parkingów. Wobec tego do oceny, czy zarządza on działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego zastosowanie powinien mieć przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) z dnia 23 listopada 2002 r. W przypadku niewykonania przez radnego i przez radę gminy obowiązków o jakich mowa w tym przepisie Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia zastępczego. Nie ma przy tym znaczenia to, czy brak przyznania tego uprawnienia organowi nadzoru wobec radnych wybranych w dniu 27 października 2002 r. było działaniem świadomym i celowym, czy było wynikiem błędu popełnionego przez ustawodawcę w procesie stanowienia prawa. Wskazanie przez organ nadzoru przepisów art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 190 ust. 2 a ustawy Ordynacja wyborcza, jako prawne uzasadnienie wydania zaskarżonego zarządzenia należy uznać za pozbawione podstaw. Skoro organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze wobec niepodjęcia przez Radę Miejską W. uchwały w trybie art. 190 ust. 2a, który to przepis, jak wykazano, nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie należało uznać, iż wydanie zarządzenia nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze. Ponieważ w myśl art. 98 a ust. 3 w związku z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nieprawomocne zarządzenie zastępcze nie podlegało wykonaniu, nie było podstaw do orzekania w przedmiocie wykonalności zaskarżonego zarządzenia stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.