II SA/Gl 357/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie współfinansowania programu kanalizacji sanitarnej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A.W. Na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina R. wniosła skargę do sądu administracyjnego (sygn. akt 3/II SA/Ka 3310/03). Uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] zawarto porozumienie o współfinansowaniu przygotowania przedsięwzięcia p.n. "Program kanalizacji sanitarnej" Odpis powyższej uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu [...], zaś pismem z dnia [...] wydanym z up. Wojewody [...], zawiadomiono Radę Miasta R. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie współfinansowania programu kanalizacji sanitarnej jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż sesję Rady Miasta R. otworzył i prowadził T.W., którego mandat wygasł z mocy prawa w dniu [...], co organ ten stwierdził zarządzeniem zastępczym z dnia [...]. Zatem zdaniem organu, obrady prowadziła osoba nie będąca radnym, stąd też na sesji w dniu [...] (nieformalnym zebraniu radnych), nie zapadła w sposób prawem przewidzianym żadna uchwała. Konieczność stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] zachodzi jedynie z powodu zapewnienia pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała ta nie zapadła. Wreszcie, organ nadzoru podał, iż uchwala ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną, bowiem podpisał ją również T.W., czym naruszono § 59 statutu Miasta R. Zdaniem organu nadzoru, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do dnia upływu terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd, to i tak sesja Rady Miasta R. została zwołana przez osobę nieuprawnioną. Sesję zwołał bowiem Wiceprzewodniczący Rady Z.C., podczas gdy nie miał miejsca przypadek nieobecności Przewodniczącego Rady, czym również naruszono tryb z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwala została podjęta z naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Radzie Miasta R. w dniu [...], który to organ samorządu terytorialnego w dniu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego, która wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...], Gmina R., wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżąca zarzuciła, iż nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, jakim jest zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też stosownie do treści art. 98 ust. 5 tej ustawy, rozstrzygnięcie staje się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Oznacza to, że przewodniczący rady gminy, co do którego wydano zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, mogą skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Wreszcie, zdaniem skarżącej, nie doszło do naruszenia prawa w sytuacji zwołania sesji RM R. w dniu [...]. Kolejność przejmowania obowiązków przewodniczącego rady przez jego zastępców należy bowiem do problematyki czysto regulaminowej i nawet ewentualne naruszenie przepisów Statutu nie może być traktowane jako istotne. Organ nadzoru, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu, przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie przystaje bowiem do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też w niniejszej sprawie nie może być w ogóle stosowany. Zatem wydane przez wojewodę zarządzenie zastępcze winno z dniem doręczenia właściwej radzie, spowodować wykluczenie ze składu organu osoby, której mandat wygasł z mocy prawa, gdyż taki właśnie natychmiastowy skutek wywołuje uchwała rady gminy, podjęta w tym przedmiocie, na co wskazuje wykładnia celowościowa. Organ nadzoru wskazał też na konsekwencje wydania wyroku oddalającego skargę gminy na zarządzenie zastępcze, które do tego czasu nie zostałoby wykonane. Zdaniem organu o tym, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, świadczy również treść art. 191 Ordynacji wyborczej, a także uregulowania zawarte w § 3 rozp. MSW i A z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym ( Dz. U. Nr 37, poz. 350 ). Ostatecznie organ nadzoru stanął na stanowisku, iż nawet w sytuacji, gdyby zarządzenie zastępcze nie podlegało wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd, to sesja Rady Miasta R. w dniu [...] została zwołana przez osobę nieuprawnioną. Sesję tę zwołał bowiem Wiceprzewodniczący Rady Z.C. w sytuacji, gdy nie miała miejsca nieobecność Przewodniczącego Rady T.W. ( art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ). Wreszcie, organ nadzoru wskazał, że dla celów dowodowych upoważnienie wiceprzewodniczącego rady w trybie § 26 pkt 3 Statutu Miasta R. winno nastąpić w formie pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie wyjaśnić jednak przyjdzie, iż w ramach niniejszego postępowania nie podlegały kontroli sądowej inne akty nadzorcze, a mianowicie zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.W.. Stąd też argumentacja obu stron w tym zakresie nie miała znaczenia w sprawie. Dla oceny merytorycznej zasadności skargi istotna jest kwestia skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy. z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm./ Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Przepis art. 98 ust. 5 tejże ustawy przewiduje zaś, iż rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. W konsekwencji, zarządzenie nie wywołuje skutku w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności, co powoduje możliwość zwoływania przez przewodniczącego rady sesji rady gminy oraz im przewodniczeniu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko to należy w pełni podzielić. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] sygn. akt [...] (nie publ.), ustawodawca nie ograniczył odpowiedniego stosowania art. 98 ustawy o samorządzie gminnym tylko do niektórych postanowień z art. 98a, co należy uznać za zrozumiałe, jeżeli zważy się, że zarządzenie zastępcze, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze, jest instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. Oznacza to zaś, że rozstrzygnięcia nadzorcze i zarządzenia zastępcze stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero w sytuacjach określonych w art. 98 ust. 5. Zatem w razie wniesienia skargi do Sądu, zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów administracyjnych z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast odmiennej argumentacji Wojewody zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę co do skutków prawnych zarządzenia zastępczego, analogicznych jak w przypadku uchwały rady gminy. Zarządzenie zastępcze nie zastępuje bowiem wprost uchwały organu samorządu terytorialnego, lecz jest instrumentem nadzoru, do którego nie mają zastosowania terminy i skutki wejścia w życie uchwały. Jeżeli zaś wykładnia gramatyczna przepisów art. 98 i art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawia wątpliwości co do treści tych norm prawnych, nie ma podstaw do stosowania reguł wykładni celowościowej, czy systemowej zewnętrznej. Zdaniem Sądu, zauważyć jednak przyjdzie, iż właśnie treść art. 191 Ordynacji wyborczej przemawia za brakiem podstaw do zróżnicowania skutków wygaśnięcia mandatu radnego. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku wdrożenia procedury obsadzania wakujących mandatów na podstawie rozp. MSWiA z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym ( Dz. U. nr 37, poz. 350 ). Wszak obowiązek Wojewody przekazania w terminie 7 dni od dnia wydania dotyczy zarówno rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zarządzenia zastępczego, co świadczy o zrównaniu skutków obydwu instrumentów. Tymczasem nie budzi wątpliwości fakt, iż ustawodawca nadał walor prawomocności, co oznacza wykonalność, dopiero rozstrzygnięciu nadzorczemu odpowiadającego wymogom art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś cyt. rozp. również nie łączy procedury z uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z powodu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R. Przepis ten stanowi, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W świetle art. 20 ust. 1 tej ustawy, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego. Zwoływanie sesji należy do zakresu czynności organizatorskich. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie sposób uznać, iż zwołanie sesji na dzień [...] nastąpiło przez osobę nieuprawnioną. Nie ma znaczenia okoliczność, podnoszona w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż nie miał miejsca przypadek nieobecności przewodniczącego, czemu zresztą strona skarżąca nie przeczy. Ani ustawa, ani zapisy statutu nie nakładają obowiązku dochowania formy pisemnej przy wyznaczaniu wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego. Nie budzi też wątpliwości fakt, iż przewodniczący Rady Miasta R. prowadził obrady sesji w dniu [...] nie negując w żaden sposób trybu jej zwołania. Potwierdza to jego wolę wykonania zadań przez wiceprzewodniczącego tej Rady. Wszelkie ewentualne uchybienia, w tym co do formy wyznaczenia wiceprzewodniczącego, muszą być zatem uznane za nieistotne naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z uwagi na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, Sąd w wyroku uwzględniającym skargę nie zawarł orzeczenia w trybie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenia i koszty dojazdu pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego, rozstrzygnięto na jego wniosek, po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz §§ 9 ust. 1 i 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozp. MS z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), ustalając wynagrodzenie w wysokości stawki minimalnej z uwagi na jednorodzajowość spraw. SJ/