II SA/Ka 1431/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Protokolant stażystka Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.), nakazał L.P. rozbiórkę warsztatu stolarskiego wraz z garażami wybudowanymi na parceli nr [...] w B. przy ul. C. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż roboty budowlane realizowane bez pozwolenia na budowę zostały przerwane na etapie stropu nad przyziemiem, na którym inwestor zgromadził materiały budowlane do kontynuacji budowy. W tej sytuacji za nieistotne organ uznał kwestie sporne co do okresu budowy, bowiem w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się jedynie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W odwołaniu od decyzji L.P. podniósł, że jego warsztat stolarski jest czynny od [...] r. Nad stolarnią wykonany został stropodach żelbetonowy, pokryty dwukrotnie papą bitumiczną, co uwidoczniono opisie technicznym i opinii rzeczoznawcy, złożonej na żądanie organu w poprzedniej decyzji. Nie miał też zamiaru nadbudowy warsztatu, gdyż profil usług tego nie wymaga. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprostowaną postanowieniem z dnia [...] co do oznaczenia numeru działki inwestora ( [...]), utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 103 Prawa budowlanego. W sensie techniczno – budowlanym, o zakończeniu budowy obiektu można mówić wówczas, gdy odpowiada on warunkom, jakie prawo budowlane przewiduje wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy. Zatem obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L.P. ponowił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając iż dowodem na użytkowanie pomieszczeń stolarni jest postanowienie Państwowego Terenowego Inspektoratu Sanitarnego z dnia [...], które stwierdza, że warsztat spełnia wszelkie warunki prawne do jego prowadzenia. Stąd też skarżący zarzucił bezpodstawne wydanie nakazu rozbiórki warsztatu stolarskiego wybudowanego przed 1990 r. W toku rozprawy sądowej skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnik post. P.M. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, bowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1126 ze zm.), przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy ( tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń faktycznych co do zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., przyjmując iż budowa została przerwana na etapie stropu nad przyziemiem. Natomiast skarżący utrzymywał, iż obiekty zostały pokryte stropodachem, powołując się na wykonaną inwentaryzację powykonawczą. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez znaczenia jest natomiast fakt, czy inwestor zamierzał kontynuować nadbudowę obiektów i w tym celu zgromadził materiały budowlane. Wskazać przyjdzie, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zakończenia budowy" w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy posłużył się anologią do art. 57, który to przepis dotyczy budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Warunkiem w tym wypadku jest wykonanie obiektu zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Stanowisko to należy jednak uznać za nazbyt rygorystyczne. Wszak legalizacja samowoli budowlanej polegać mogła na doprowadzeniu do zgodności z warunkami techniczno – budowlanymi. Wreszcie, brak robót wykończeniowych nie stanowi przeszkody w przystąpieniu do użytkowania obiektu. Stąd też skład orzekający w niniejszej sprawie opowiedział się za poglądem, iż za zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać doprowadzenie budowy do stanu, w którym możliwe jest przystąpienie do użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, nawet jeżeli nie wykonano robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. ( vide : wyroki NSA z dnia [...] sygn. akt [...], nie publ. i z dnia [...] sygn. akt [...], nie publ.) Oczywiste jest jednak, że brak pokrycia dachowego, którym mógł być również stropodach zgodnie z Rozdziałem 5 rozp. MSAGTi OŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), stanowi przeszkodę do przyjęcia, iż budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Tymczasem mimo zarzutu skarżącego, iż sporne obiekty są już użytkowane, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Nadto, wskazać przyjdzie, iż brak ustaleń faktycznych co do daty realizacji obiektów, będących przedmiotem postępowania oraz opisu zakresu wykonanych robót budowlanych, odległości od granic działki inwestora i zabudowy na działkach sąsiednich, nie pozwala na stwierdzenie, czy możliwa była legalizacja samowoli na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), o ile budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak utrzymuje skarżący. Stwierdzić też przyjdzie, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r., nakaz rozbiórki mógł być stosowany wówczas, gdy samowolnie wykonana budowa : - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju albo - powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decydujące znaczenie dla możliwości legalizacji budowy ma jednak zapis miejscowego planu obowiązującego w dacie budowy. Jednakże sprzeczność inwestycji z zapisem planu, obowiązującego w okresie rozpatrywania sprawy samowoli budowlanej, popełnionej przed 1 stycznia 1995 r., uzasadniać mogła wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ( inny ważny powód ). Ocena możliwości powstania skutków o których mowa w drugiej przesłance, przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy winna nastąpić na gruncie przepisów techniczno – budowlanych, obowiązujących w dacie budowy. W świetle sprzecznych oświadczeń co do daty prowadzenia robót budowlanych, niezbędne wydaje się przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków w trybie art. 83 kpa. Istotne znaczenie dla poczynienia ustaleń faktycznych może mieć jednak treść dokumentu urzędowego w postaci przywołanego w skardze postanowienia PTiS w C. z dnia [...] ( k. [...] akt adm.). Z jego treści wynika bowiem, iż przeprowadzono oględziny nieruchomości, stwierdzając że na cele warsztatowe adaptuje się istniejący garaż, nakazując zachowanie odległości 15 m od najbliższej zabudowy mieszkalnej. Ustalono też, że najbliższy sąsiedni obiekt T. K. usytuowany jest w odległości 22 m od warsztatu, zaś budynek P. M. – w odległości 25 m. Dane te, jako wynikające z dokumentu urzędowego, wydają się istotne dla rozstrzygnięcia, czy przedmiotem postępowania jest tożsamy obiekt warsztatu stolarskiego jak twierdzi skarżący, czy też obiekt ten został następnie rozbudowany w latach 1995 – 96, jak utrzymuje P. M. ( k. [...] akt adm.). Zauważyć też przyjdzie, iż załącznikiem do powyższego postanowienia był plan sytuacyjny i rzut pomieszczeń którego jednak skarżący nie przedłożył a niewątpliwie byłby to miarodajny dla rozstrzygnięcia sporu dowód. Gdy zaś idzie o dobudowaną część garażową, to jest poza sporem, iż zrealizowana została później, niż treść warsztatowa, lecz także brak ustaleń faktycznych, czy budowa została zakończona, tj. obiekt pokryto stropodachem przed dniem 1 stycznia 1995 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły w wyniku błędnej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czym naruszono wymogi art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy, rozstrzygnięto po myśli art. 200 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy w postaci planu sytuacyjnego i rzutu pomieszczeń warsztatu stolarskiego jako załączników do postanowienia PTiS z dnia [...], o które należy zwrócić się do skarżącego, a w razie nieprzedłożenia – do właściwego organu inspekcji sanitarnej. O ile dokumentacja nie zachowała się, niezbędne będzie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, także K.P. dla ustalenia daty i zakresu wykonanych robót budowlanych. Po należytym rozważeniu całości zebranego materiału dowodowego, w tym złożonej przez skarżącego inwentaryzacji powykonawczej oraz dokonaniu pomiarów odległości obiektów od granicy działki i zabudowy na działkach sąsiednich należy poczynić ustalenia faktyczne co do daty zakończenia budowy – przy uwzględnieniu powyższych wskazań Sądu. Niezbędne jest także sporządzenie szkicu sytuacyjnego oraz ustalenie wymiarów obiektów. O ile zaś spełnione zostaną przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. – należy uwzględnić zmianę stanu prawnego, dokonaną ustawami 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888). W aktualnym stanie prawnym, dopuszczalna jest bowiem legalizacja budowy prowadzonej po 1 stycznia 1995 r., o ile budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W razie stwierdzenia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, niezbędne będzie precyzyjne określenie części obiektów i podanie ich wymiarów oraz wskazanie numeru geodezyjnego działki, aby możliwe było wyegzekwowanie decyzji w trybie egzekucji administracyjnej. su.