II SA/Op 144/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 21 listopada 2001 r., Nr XXXVII/377/01 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 21 listopada 2001 r. Rada Miejska w Oleśnie podjęła uchwałę Nr XXXVII/377/01 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zwaną dalej uchwałą. Uchwałę oparto na treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 z póź. zm.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733). W § 4 uchwały postanowiono, iż lokale mieszkaniowe gminy przeznacza się głównie dla osób i rodzin o niskich dochodach, pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych. Uznano, że niskie dochody są wówczas gdy na jednego członka w wieloosobowym gospodarstwie domowym przypada 100% najniższej emerytury, w gospodarstwie jednoosobowym – 150%. Kryterium trudnych warunków mieszkaniowych spełniają natomiast osoby zamieszkujące lokal, w którym na jedną osobę przypada mniej niż 5 m2 ogólnej powierzchni mieszkalnej lub gdy lokal nie nadaje się na stały pobyt ludzi. W § 5 uchwały przewidziano w dziewięciu punktach sytuacje, w których dopuszczalne jest zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić gdy: osoba nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i spełnia określone w tym paragrafie kryterium dochodowe; osoba zajmuje część lokalu wspólnego a zostanie opróżniona inna część lokalu objęta odrębną umową najmu; osoba przekaże do dyspozycji gminy lokal dotychczas zajmowany w zamian za dostarczony przez gminę; pełnoletni wstępny bądź zstępny lub osoba, wobec której najemca ma obowiązek alimentacyjny, pozostali w lokalu opuszczonym przez dotychczasowego najemcę gdy w nowym miejscu jego zamieszkania nie ma dla tych osób warunków do zamieszkania; osoba, która po rozwiązaniu umowy najmu z powodu zadłużenia z tytułu czynszu nadal użytkuje lokal i ureguluje zadłużenie wraz z odsetkami; osoba została uznana przez Zarząd Miejski za niezbędną dla Gminy Olesno; osoba została pozbawiona mieszkania wskutek zdarzeń losowych; osoba ubiegająca się o zamianę lokalu z innym lokatorem uzyska zgody odpowiednich dysponentów lokali oraz gdy osoba ubiegająca się o zamianę lokalu lub domu stanowiącego odrębny przedmiot własności na lokal zajmowany przez najemcę przeniesie własność nieruchomości na dotychczasowego najemcę lokalu. W uchwale przesądzono, że umowy najmu z osobami niezbędnymi dla Gminy oraz zajmującymi lokale na czas trwania stosunku pracy zawiera się na czas określony (§ 7). Część wolnych lokali o powierzchni użytkowej ponad 80 m2 przeznaczono dla rodzin wieloosobowych (minimum pięć osób), część przeznaczono do sprzedaży (§ 6). W § 8 uchwały ustalono kryteria dla osób ubiegających się o lokal socjalny. Uprawnionym do uzyskania takiego lokalu jest osoba, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znalazła się w niedostatku, tj. gdy na osobę w jednoosobowym gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 100% najniższej emerytury, w gospodarstwie wieloosobowym – 75 %. Umowy najmu lokali socjalnych są zawierane na okres 1 roku z możliwością przedłużenia umowy, o ile określone wyżej dochody nie zostały przekroczone o więcej niż 15%. W § 9 uchwały przewidziano, że prawo składania wniosków o najem lokalu mieszkalnego lub socjalnego posiadają osoby zameldowane na pobyt stały na terenie Gminy Olesno przez okres co najmniej 3 lat. Natomiast osoby spełniające warunki do otrzymania tych lokali ujmowane są na prowadzonych przez Burmistrza listach, które zatwierdza co miesiąc Zarząd Miejski (§ 10). Wyboru osób, z którymi zawiera się umowy najmu dokonuje Burmistrz (§ 11 ust. 1), który składa Zarządowi raz na pół roku sprawozdanie (§ 11 ust. 2). Burmistrz też, posiłkując się KPA, określa termin załatwienia wniosku (wg przyjętego wzoru) oraz sposób zebrania materiału dowodowego. W § 15 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. W dniu 19 kwietnia 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na § 9 oraz § 11 ust. 1 opisanej wyżej uchwały. Skargę wniesiono na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 1 ust. 3 i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147). Postanowieniom § 9 uchwały zarzucono, iż naruszają art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z póź. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Jak wywiedziono w uzasadnieniu skargi regulacje art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nakładają na gminę obowiązek oddania w najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy tym mieszkańcom gminy, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz spełniają kryterium dochodowe, określone w uchwale rady gminy. Są to jedyne przesłanki, których spełnienie uprawnia obywatela do ubiegania się o mieszkanie. Nałożenie w § 9 uchwały, na osoby składające wniosek o najem lokalu mieszkalnego lub socjalnego, obowiązku spełnienia dodatkowego kryterium, a to posiadania zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy Olesno przez okres co najmniej 3 lat jest sprzeczne z przepisami prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 ustawy. Nadto narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, określoną w art. 2 Konstytucji RP, która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Dla potwierdzenia swych twierdzeń Rzecznik Praw Obywatelskich przywołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że nie istnieje żaden związek między oceną konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty gminnej i faktem jego stałego zameldowania na terenie gminy. Wprowadzenie "kryterium zameldowania" ma charakter dyskryminacyjny i nie jest racjonalnie uzasadnione. Postanowieniom § 11 ust. 1 uchwały zarzucono, iż naruszają art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, gdyż Rada Miejska – wbrew obowiązkowi płynącemu z tego przepisu - nie ustanowiła jakichkolwiek mierników, przesłanek czy też wskazówek jakimi należy się kierować przy wyborze spośród osób, które spełniają warunki konieczne do uzyskania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. W treści § 11 ust. 1 kwestionowanej uchwały postanowiono jedynie, że wyboru osób, z którymi zawiera się umowy najmu lokalu dokonuje Burmistrz, co oznacza, że może się on kierować dowolnymi, bliżej nieokreślonymi kryteriami i zasadami. Brak określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu, w szczególności brak określenia procedury kwalifikacyjnej skierowanej na wyłonienie właściwej osoby narusza także wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Burmistrz Olesna wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniósł, że wspólnotę samorządową tworzą jedynie osoby trwale związane z tą wspólnotą, a więc osoby stale zamieszkujące na obszarze gminy i jednocześnie – z mocy art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – posiadające na jej terenie stałe zameldowanie. Inne rozumienia pojęcia "wspólnota samorządowa" prowadziłoby do konieczności zapewnienia przez gminę lokali mieszkalnych obywatelom całego kraju. Dlatego też należy uznać, że § 9 uchwały nie narusza przepisów ustawy oraz Konstytucji RP. Inne ustawy, np. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu również uzależniają nabycie określonych praw od dochowania obowiązku meldunkowego. Co do zarzutu naruszenia § 11 uchwały Burmistrz stwierdził, iż jest on nieuzasadniony, gdyż § 5 i 8 uchwały w sposób precyzyjny określają kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu. Ponadto z treści § 14 uchwały wynika obowiązek Burmistrza składania okresowego sprawozdania z gospodarowania mieniem gminnym w ramach realizacji spornej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymał argumentację zawartą w skardze i wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 i § 11 ust. 1 uchwały. Stwierdził, że fakt zamieszkiwania na terenie gminy jest jedynym wymogiem przynależności do wspólnoty samorządowej, którego spełnienie następuje po stwierdzeniu, że dana osoba przebywa na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. Niedopełnienie przez taką osobę obowiązku meldunkowego nie oznacza zatem utraty przez nią statusu członka danej wspólnoty samorządowej. Dlatego też § 9 uchwały należy uznać za sprzeczny z prawem, zwłaszcza że jego treścią wyłączono z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal z zasobów gminy także tych mieszkańców, którzy posiadają stały meldunek, lecz przez okres krótszy niż 3 lata. Nadto Rzecznik podtrzymał stanowisko o braku wskazania w treści uchwały sposobu wyboru osób spośród uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. W § 5 i § 8 uchwały wskazano jedynie osoby, z którymi może być zawarta taka umowa, bez podania kryteriów co do kolejności załatwiania wniosków. Wszelkie czynności dotyczące rozpatrywania i załatwiania wniosków wykonuje wyłącznie Burmistrz. Kwestionowana uchwała nie zawiera ponadto zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy). Dodatkowo Rzecznik zgłosił wątpliwość, czy Burmistrz Miasta Olesno mógł skutecznie udzielić odpowiedzi na skargę, skoro zobowiązanym do jej udzielenia oraz do przesłania akt sprawy był organ, którego działanie stanowi przedmiot skargi a więc Rada Miejska w Oleśnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ramach prowadzonej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że rażąco narusza ona zarówno normy ustawowe, jak i konstytucyjne, powodując, iż koniecznym było stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących do zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Przywołany przepis wyraźnie określa, co powinny określać zasady wynajmowania gminnych lokali aczkolwiek stwierdzić również trzeba, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" sprawia, iż przepis ten nie ma charakteru zamkniętego, pozwalając gminie na przyjęcie także innych, niewymienionych kryteriów. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł pominąć kryteria ustawowe. Analiza treści kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej Olesna prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz nie przewiduje zasad postępowania z osobami pozostałymi w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (art. 21 ust. 3 pkt 3 i art. 21 ust. 3 pkt 6 in fine). Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, iż kwestie związane z wyborem osób, z którymi należy zawrzeć umowy najmu w pierwszej kolejności objęte są treścią §§ 5 i 8 uchwały. Regulacje te określają jedynie wysokość dochodu gospodarstwa domowego oraz warunki zamieszkiwania, uzasadniające oddanie w najem lokalu. Postanowienia powyższych paragrafów stanowią wypełnienie treści art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Nie wskazują natomiast kryteriów jakimi należy kierować się, dokonując wyboru osób spośród wszystkich uprawnionych, a więc tych mieszkańców gminy, którzy spełniają tzw. kryterium dochodowe i mieszkaniowe, zgodnie z wymogami § 5 i § 8 uchwały. Określenie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu, jak i zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy są warunkami sine qua non prawidłowo skonstruowanego przepisu regulującego zasady wynajmu lokali gminnych, zatem ich pominięcie uprawia Sąd do uznania całej zaskarżonej uchwały za nieważną (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W konsekwencji podzielić należy stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich o bezprawnym, naruszającym treść art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przekazaniu Burmistrzowi kompetencji do wyboru osób, z którymi zawiera się umowy najmu lokali. Paragraf 11 uchwały nie określa w tym zakresie jakichkolwiek zasad czy kryteriów, przyzwalając na pełną dowolność przy wyłanianiu właściwej osoby spośród szerokiego kręgu uprawnionych. Takie zaś działanie organu - co słusznie zauważył skarżący – stoi w sprzeczności z fundamentalną zasadą państwa prawa, określoną w art. art. 2 i 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu). Kwestionowana uchwała, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, powinna zatem odpowiadać wymogom jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Tego wymogu legislacyjnego nie spełnia regulacja § 11 ust. 1 uchwały, gdyż przesądzenie, że wybór osób, z którymi powinna być zawarta umowa najmu następuje de facto z pominięciem procedury kwalifikacyjnej jest sprzeczny z wymogami art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Brak precyzyjnych, łatwych do odczytania dla każdego obywatela kryteriów jakimi kierują się władze gminy uniemożliwia weryfikację działań organów, co wydaje się szczególnie pożądane gdy chodzi o zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych z majątku wspólnoty samorządowej. Zastosowana w uchwale konstrukcja nie tylko podważa zaufanie obywateli do organów Państwa ale w efekcie rodzić może wiele społecznych konfliktów i niepożądanych sytuacji. Odnośnie zarzutu naruszenia postanowieniami § 9 uchwały treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. art. 2 i 32 Konstytucji RP, Sąd w pełni podzielił w tej mierze stanowisko, jak i argumentację skarżącego. Z treści art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Analiza treści art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który do wspólnoty samorządowej nakazuje zaliczyć mieszkańców gminy oraz art. 16 Konstytucji RP, który stwierdza, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, pozwala w sposób dostateczny przyjąć, iż wszyscy mieszkańcy gminy, niezależnie od tego, czy są w niej zameldowani na pobyt stały, czasowy czy też mieszkają bez meldunku, są członkami wspólnoty samorządowej, którym Konstytucja RP przyznała prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1). Wprowadzenie przez Radę Miejską w Oleśnie w treści § 9 uchwały nowej kategorii prawnej w postaci trzyletniego zameldowania na pobyt stały powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokalu gminnego wykluczono mieszkańców gminy, którzy nie spełniają tego pozaprawnego warunku, choćby ze względu na sytuację mieszkaniową i materialną byli uprawnieni do ubiegania się o lokal gminny. Rozwiązania takiego nie można zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), wskazanej wyżej zasady równości względem prawa, jak i zakazu dyskryminacji obywateli czyli odmawiania niektórym z nich określonych praw z powodów nie znajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2). Jak wskazano wyżej regulacje ustawowe nakazują zaspokajać potrzeby mieszkaniowe wszystkich mieszkańców gminy spełniających określone kryteria, do których nie zaliczono "meldunku". Uzależnienie wynajęcia lokalu od spełnienia przesłanki stałego zameldowania (w niniejszej sprawie przez okres 3 lat) w sposób istotny narusza także prawo materialne, a to art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia celowościowa przepisów określających wspólnotę samorządową wskazuje wyraźnie na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy. Z kolei miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Nieuprawniony jest zatem pogląd Rady Miejskiej Olesna, iż poza kręgiem członków wspólnoty samorządowej pozostają osoby nieposiadające stałego zameldowania na terenie gminy. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które częściowo powołał się skarżący (patrz np.: wyrok z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 518/95 – opubl. OSS 1996/2/43, wyrok z dnia 27 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Rz 809/95 – opubl. OSS 1997/3/80, wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2025/00, wyrok z dnia 29 października 2001 r., sygn. akt I SA/ 1582/01 – publ. Monitor Prawniczy 2001/21/1052). Odnośnie zarzutu braku uprawnienia Burmistrza Olesna do skutecznego udzielenia odpowiedzi na skargę w imieniu Gminy Olesno, Sąd nie podzielił w tej kwestii stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażając pogląd, iż tylko przy wnoszeniu skargi przez radę gminy niezbędne jest uprzednie podjęcie uchwały jako przejawu woli dochodzenia ochrony swych praw przed sądem administracyjnym. Udzielenie odpowiedzi na skargę mieści się w zakresie uprawnień Burmistrza do reprezentowania gminy na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano w oparciu o treść art. 152 tejże ustawy.