I SA/Gl 688/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie NSA Stanisław Bogucki, WSA Krzysztof Winiarski (spr.), Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miasta K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. nr [...] z dnia [...] r., w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy (zaciągnięcie pożyczki): uchyla zaskarżoną uchwałę w całości Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zaciągnięcia pożyczki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na dofinansowanie Projektu "K. – oczyszczanie ścieków" nr [...], realizowanego w ramach programu [...]. Z § 1 w/w uchwały wynika, iż Rada postanowiła "zaciągnąć pożyczkę z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do kwoty [...] zł na okres [...] z przeznaczeniem na dofinansowanie Projektu "K. – oczyszczanie ścieków" nr [...] realizowanego w ramach programu [...]. Pożyczka zostanie udzielona w złotych na kwotę równoważną [...] EURO". Z kolejnych jednostek redakcyjnych uchwały wynikało, iż zobowiązania wynikające z umowy pożyczki pokryte zostaną z dochodów własnych Miasta, zabezpieczenie wykonania warunków umowy miał stanowić weksel in blanco oraz, że Prezydent Miasta K. został upoważniony do zawarcia umowy pożyczki oraz zaciągnięcia zobowiązań wekslowych w celu jej zabezpieczenia. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K. W uzasadnieniu w/w uchwały Rada podała, że "w związku z kontynuacją projektu [...] "K. – oczyszczanie ścieków" , współfinansowanego środkami [...], środkami budżetu miasta oraz Miejskiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wystąpiono do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z wnioskiem o udzielenie pożyczki na dofinansowanie tego zadania, zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zapewnienia finansowania powyższego projektu inwestycyjnego. Pożyczka udzielona zostanie do kwoty [...] mln. zł., tj. [...] mln EURO przy założeniu 1 EURO na poziomie 5 zł. Przekazanie pożyczki miało nastąpić w trzech rocznych transzach w latach [...]. Oprocentowanie pożyczki natomiast miało wynosić 0,4 stopy redyskontowej weksli, ustalanej przez Narodowy Bank Polski. Okres spłaty pożyczki obejmować miał lata [...]. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność w całości w/w uchwały Rady Miasta K. z powodu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.), polegającego na "wyrażeniu przez Radę Miejską woli zaciągnięcia pożyczki do kwoty [...] zł stanowiącej równowartość [...] EURO podczas, gdy wydatki nie znajdujące pokrycia w dochodach planowanych na 2004 r. przewidziane w budżecie do sfinansowania środkami pochodzącymi z pożyczki wynoszą [...] zł. Tym samym występuje rozbieżność pomiędzy podjętą uchwałą, a budżetem gminy uchwalonym na rok 2004. W uzasadnieniu Uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła, iż zadanie związane z realizacją Projektu "K. – oczyszczalnia ścieków" ujęte zostało w załączniku nr 5a do uchwały budżetowej na 2004 r. [...] z dnia [...] r. Na realizację zadania w 2004 r. zaplanowano przeznaczyć łącznie [...] zł., z czego [...] zł to środki mające pochodzić z pożyczki. Nakłady do poniesienia na to zadanie w latach następnych miały wynieść [...] zł. Jako źródło finansowania podano środki własne wraz z pożyczką lub kredytem i środki pochodzące z funduszu [...]. RIO podkreśliła, iż alternatywne wymienienie pożyczki i kredytu bankowego spowodowało powstanie wątpliwości, czy po 2004 r. będzie wykorzystywana na powyższy cel pozostała część zaciąganej pożyczki, tj. kwota [...] zł. Konkludując Izba stwierdziła, że podjęcie uchwały o zaciągnięciu pożyczki na kwotę [...] zł bez określenia, jaka kwota zostanie wykorzystana w 2004 r., a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r., nastąpiło z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten, co zaakcentowała RIO, stanowi iż jednostka samorządu terytorialnego może zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach. W ocenie Izby Obrachunkowej z przedstawionych przez gminę dokumentów nie wynika jednak, że w zaistniałej sytuacji zachodzi okoliczność, o której mowa w powyższym przepisie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący podniósł, iż cytowany przez RIO przepis nie stanowi, że należy podawać wysokość transzy kredytu w poszczególnych latach. Strona skarżąca zaakcentowała, że Izba zastosowała w rozpatrywanym wypadku "analogię z przepisu art. 110 ustawy o finansach publicznych", który stanowi, iż w załączniku do uchwały budżetowej określa się, odnośnie wieloletnich programów inwestycyjnych, wysokość wydatków w roku budżetowym oraz dwóch kolejnych latach ( art. 110 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy ). Z powyższego wyprowadzona została konkluzja, iż żaden przepis ustawy o finansach publicznych nie stanowi, iż przy zaciąganiu pożyczek lub kredytów wieloletnich należy do art. 48 ust. 1 pkt 2 stosować odpowiednio przepis art. 110, tzn. określać transze kredytu ( pożyczki ) w poszczególnych latach. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy podejmowanie uchwał dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Z zestawienia wyżej cytowanych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz samorządzie gminnym strona skarżąca wyprowadziła wniosek, iż stanowiący organ gminy podejmując uchwałę dotyczącą zaciągnięcia pożyczki długoterminowej nie miał obowiązku określenia wysokości transz tej pożyczki w poszczególnych latach. Skarżący podniósł nadto, że podjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej stanowiło podstawę do negocjowania ostatecznych warunków zawieranej umowy, a dopiero z niej samej miała wynikać wysokość poszczególnych transz. Podkreślono, że wysokość transz w poszczególnych latach "będzie przedmiotem przyszłej umowy o pożyczkę, a w całej procedurze załatwienia formalności pożyczkowych, aby podjąć wiążące rozmowy z pożyczkodawcą, konieczna jest uchwała rady gminy dotycząca zaciągnięcia pożyczki". W chwili podejmowania uchwały budżetowej na rok 2004 nie był znany ostateczny harmonogram realizacji inwestycji ( została ona przesunięta w czasie). Skarżący zaakcentował, iż pierwsza transza pożyczki na bieżący rok została określona przez Radę Miasta w uchwale budżetowej w wysokości [...] zł., natomiast pozostałe środki winny być przekazywane w wysokości zależnych od potrzeb wynikających z realizacji inwestycji, w tym poziomu finansowania zadania przez fundusz [...] oraz niedoborów środków w przeszłych budżetach ( tj. w latach 2005 i 2006 ). Strona skarżąca nie zgodziła się nadto ze stwierdzeniem RIO o istnieniu wątpliwości czy po 2004 r. będzie wykorzystywana na realizację programu pozostała część pożyczki, tj. kwota [...] zł. Skarżący podniósł, iż wątpliwości takich nie ma, o czym ma świadczyć jednoznacznie zapis § 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. Skarżący podkreślił, iż miastu potrzebna jest pożyczka w kwocie [...] EURO, ponieważ w tej walucie będzie się rozliczało z wykonawcami. Zatem skoro obecny kurs EURO jest niższy niż 5 zł., nie będzie wymagana kwota [...] zł. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W szczególności pełnomocnik organu stwierdził, iż skarga nie wniosła nowych elementów dla oceny przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. W dalszym ciągu akcentowano, iż zaciągnięcie pożyczki na kwotę [...] zł bez jednoczesnego określenia jaka kwota zostanie wykorzystana w roku 2004, a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r. narusza w sposób istotny przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Z oceną tą nie zgodził się pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia [...] r. Na polecenie Sądu skarżący przedłożył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie zapewnienia finansowania projektu inwestycyjnego pn: "K. – oczyszczalnia ścieków" nr [...]. W załączniku nr 1 do w/w uchwały, w kolumnie "Źródła finansowania", w pozycji "Instytucje Finansowe" została uwidoczniona kwota [...] EURO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy podjęcie uchwały przez Radę Miasta K. w sprawie zaciągnięcia pożyczki długoterminowej na kwotę [...] zł bez określenia, jaka kwota zostanie wykorzystana w 2004 r., a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r., nastąpiło z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.), w sytuacji gdy w uchwale budżetowej na 2004 r. przewidziano, iż na realizację przedmiotowego zadania w 2004 r. planuje się przeznaczyć łącznie [...] zł., z czego [...] zł to środki pochodzące z pożyczki. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego. Regionalna Izba Obrachunkowa czyni zarzut, iż rozpatrywana uchwała rady tworzy stan, w którym przewiduje się zaciągnięcie pożyczki bez jednoczesnego określenia jaka kwota zostanie wykorzystana w roku 2004, a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r., a to z kolei – w ocenie Kolegium Izby – narusza w sposób istotny art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Powyższy pogląd nie znalazł aprobaty Sądu. Zaciągnięcie kredytu długoterminowego jest równoznaczne z zaciągnięciem zobowiązania majątkowego przekraczającego zakres tzw. zwykłego zarządu majątkiem komunalnym i dlatego decyzja w tym zakresie należy do wyłącznej właściwości organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ( art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednak w przypadku kredytów (pożyczek) długoterminowych zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, do złożenia oświadczenia woli, rodzącego powstanie zobowiązania, niezbędne jest współdziałanie obydwu organów jednostki samorządu terytorialnego w ten sposób, że organ stanowiący wyraża wolę osoby prawnej, zarząd zaś ją wykonuje. Innymi słowy mówiąc, uchwała rady określa zasadnicze parametry pożyczki ( kredytu), jak wolę zaciągnięcia określonego zobowiązania, upoważnienie do zawarcia stosownej umowy, wielkość pożyczki, cel, sposób zabezpieczenia, natomiast jej konkretyzacja następuje w wyniku czynności dokonywanych przez organ wykonawczy gminy i znajduje urzeczywistnienie w umowie podpisywanej w imieniu gminy przez ten organ. Sama uchwała w sprawie pożyczki nie rodzi zobowiązania, tak samo jak organ wykonawczy, przystępując do realizacji zapisów tejże uchwały, nie jest zwolniony z obowiązku przestrzegania innych uchwał rady, np. uchwały budżetowej. Wbrew twierdzeniom uzasadnienia uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej, przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie nakazuje radzie gminy – w uchwale wyrażającej zgodę na zaciągnięcie zobowiązania – wskazania, w jakich konkretnie transzach kredyt ma zostać wykorzystany. Jeszcze raz należy podkreślić, iż przepis usytuowany w Rozdziale 4 – Ogólne zasady zaciągania zobowiązań stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach samorządu terytorialnego. Z istoty tegoż przepisu wynika, że zaciągnięty kredyt musi być przeznaczany na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach, nie oznacza to jednak, że warunkiem jego zaciągnięcia jest wyszczególnienie w uchwale rady, jak konkretnie kredyt ten będzie wykorzystywany. Podejmując bowiem uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu jednostka samorządu terytorialnego może jeszcze nie wiedzieć jaka kwota kredytu zostanie wykorzystana w 2004 r., a jaka w następujących po tym roku latach, tak samo, jak niewiadomą może być jaki konkretnie wydatek z kredytu będzie finansowany. W orzecznictwie oraz doktrynie ( por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90 – ONSA 1990 nr 4, poz. 6, a także B. Dolnicki Samorząd terytorialny, Zakamycze 2003, s. 277) podkreśla się, iż stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. "Dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a w szczególności gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może spowodować negatywne następstwa społeczne, nie zamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczenia samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze nie budzącą wątpliwości podstawę prawną". W realiach rozpatrywanej sprawy, nie znajduje uzasadnienia dość kategoryczne i arbitralne stwierdzenie organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała rady "narusza w sposób istotny" cytowany wyżej przepis ustawy o finansach publicznych. Mimo przeciwnych twierdzeń Regionalnej Izby Obrachunkowej, Sąd nie dostrzegł w przedmiotowej uchwale Rady Miasta K. sprzeczności z prawem, a w szczególności z analizowanym przepisem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym – działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) – orzekł jak w sentencji.