I OSK 74/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Romana K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 923/04 o odrzuceniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 marca 2004 r., (...) w przedmiocie odmowy mianowania na stanowisko postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 30 września 2004 r., II SA/Wa 923/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Romana K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 marca 2004 r., (...) w przedmiocie odmowy mianowania na stanowisko. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Oceniając dopuszczalność skargi, należało więc rozstrzygnąć, czy w sprawie znajduje zastosowanie powoływany przez skarżącego, jako podstawa żądania mianowania go na stanowisko art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. W myśl ostatniego z powołanych przepisów osoby odwołane z funkcji organu administracji państwowej lub innego stanowiska kierowniczego w administracji państwowej, które przed powołaniem na tę funkcję lub stanowisko były urzędnikami państwowymi mianowanymi zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach urzędów państwowych, stają się pracownikami służby cywilnej i w stosunku do nich stosuje się odpowiednio art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że Roman K. z dniem 15 lutego 1991 r. został mianowany na stanowisko dyrektora ds. technicznych Urzędu Morskiego w G. Jako podstawę prawną mianowania wskazano art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W dniu 17 czerwca 1999 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej powołał skarżącego na stanowisko dyrektora Urzędu Morskiego w G., poczynając od dnia ł lipca 1999 r. W związku z wejściem w życie z dniem 1 lipca 1999 r. ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, z uwagi na miejsce zatrudnienia skarżącego oraz zajmowane przez niego stanowiskowego sytuacja prawna winna być oceniona na gruncie przepisów ustawy o służbie cywilnej. Wskazują na to przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie określania stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej /Dz.U. nr 89 poz. 996 ze zm./. W załączniku Nr 1 tabela III do powołanego rozporządzenia stanowiska dyrektorów wszystkich urzędów podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej /zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - Dz.U. nr 32 poz. 131 ze zm., dyrektor urzędu morskiego podlega Ministrowi Transportu i Gospodarki Morskiej/ zostały zakwalifikowane jako stanowiska średniego szczebla zarządzania w służbie cywilnej. Mając na uwadze, że bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy o służbie cywilnej, skarżący był zatrudniony na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych, zgłoszone przez niego żądanie mianowania, po odwołaniu ze stanowiska dyrektora urzędu morskiego, na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem, należy oceniać na gruncie przepisów rozdziału 11 ustawy o służbie cywilnej, w tym przede wszystkim unormowania zawartego w art. 138 ust. 2 ustawy. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej powołany przepis, nie ma zastosowania w odniesieniu do skarżącego, albowiem nie jest on osobą odwołaną ze stanowiska przed wejściem w życie przepisów ustawy o służbie cywilnej. Uprawnienie określone w art. 138 ust. 2 zawarte zostało w przepisie przejściowym, założeniem którego jest określenie statusu urzędnika państwowego, którego stosunek zatrudnienia został nawiązany na podstawie mianowania w trybie przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych na stanowisku, które po dniu 1 lipca 1999 r., a więc po wejściu w życie przepisów ustawy o służbie cywilnej przewidziane zostało w grupie stanowisk objętych dyspozycją art. 2 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej. Dla określenia uprawnień tej grupy pracowników decydujące znaczenie ma data wejścia w życie przepisów ustawy o służbie cywilnej. Taką ocenę potwierdza również użyte w treści przepisu art. 138 ust. 2 ustawy sformułowanie, w myśl którego osoby określone w przepisie po spełnieniu wskazanych warunków "stają się pracownikami służby cywilnej". Mając na względzie dyspozycję art. 136 ust. 1 ustawy, dniem z którym pracownik staje się pracownikiem służby cywilnej jest dzień wejścia w życie przepisów ustawy. Na dzień wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej, ani bezpośrednio przed tym dniem, skarżący nie był odwołany ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej. Nie stał się więc pracownikiem służby cywilnej, w stosunku do którego znalazłby odpowiednie zastosowanie art. 45 ust. 2 ustawy o urzędnikach państwowych. Sytuację, w jakiej znalazł się skarżący należy rozpatrywać na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy, który wyraźnie określa jakie przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych dalej stosuje się do skarżącego. Wśród tych przepisów nie został wymieniony art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, który niewątpliwie stanowi przepis prawa określający obowiązek mianowania, a tym samym uzasadniający właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygania niniejszej sprawy. Od tego postanowienia Roman K. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy z o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. 2001 nr 86 poz. 953 ze zm./ oraz art. 138 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. nr 49 poz. 483 ze zm./; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy w szczególności polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 5 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe uchybienia Roman K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że jego zdaniem przepis art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej niewątpliwie ma zastosowanie do osób odwołanych ze stanowiska po dniu wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej. Osobom odwołanym przed dniem wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej, które były urzędnikami państwowymi mianowanymi na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych przysługiwało prawo do mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem bezpośrednio na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. "Odpowiednie" zastosowanie tego przepisu nie byłoby tu konieczne, skoro można byłoby go zastosować wprost. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłączając zastosowanie art. 138 ust. 2 wobec skarżącego, stwierdza, iż nie został on odwołany ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej "na dzień wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej, ani bezpośrednio przed tym dniem". Norma prawna o tak nieprecyzyjnej konstrukcji /"bezpośrednio przed dniem"/ z pewnością nie mogłaby obowiązywać. Zdaniem skarżącego spełnia on wymogi art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej w sposób wręcz przykładny: został odwołany z funkcji dyrektora urzędu morskiego, a przed powołaniem na tę funkcję był urzędnikiem mianowanym w urzędzie morskim. Stan faktyczny sprawy jest należycie udokumentowany, bezsporny i został prawidłowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia. Bezpodstawne jest więc twierdzenie Sądu, iż pomimo spełnienia wymogów art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, przepis ten nie ma zastosowania wobec skarżącego, gdyż został odwołany w niewłaściwym czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny popełnił ponadto uchybienie proceduralne wynikające z niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni art. 5 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a polegające na przedwczesnym przeprowadzeniu merytorycznego badania sprawy. Sąd we wstępnym badaniu kwestii formalnej rozstrzygnął de facto kwestię zasadności roszczenia skarżącego. Jest to uchybienie formalne, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Faktycznie bowiem doszło do rozstrzygnięcia żądania strony bez przeprowadzenia rozprawy, przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Co prawda sentencją rozstrzygnięcia jest odrzucenie skargi, ale z uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż Sąd przeprowadził merytoryczną analizę materiału sprawy. Zdaniem strony skarżącej przepis art. 5 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć ściśle formalnie. Skoro przepis ten rozstrzyga kwestię proceduralną, jaką jest właściwość sądu, to należy poprzestać na ocenie niezbędnego minimum formalnego sprawy, nie wchodząc w jej treść. Takim niezbędnym minimum formalnym sprawy jest oparcie przez stronę żądania mianowania o powołane przez nią jakieś przepisy prawa. Nie chodzi tu oczywiście o jakiekolwiek, oderwane od rodzaju sprawy przepisy, ale o takie, których przedmiotem jest prawo osoby do mianowania. Takie powołanie się we wniosku strony jest wystarczającą przesłanką właściwości sądu administracyjnego. Ewentualne uznanie, iż prawo do mianowania w konkretnej sytuacji nie przysługuje, powinno znaleźć swój wyraz dopiero w wyroku oddalającym skargę /wydanym przez trzech sędziów po przeprowadzeniu rozprawy/. Ratio legis przepisu art. 5 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest celowość wyeliminowania sporów w sprawach o mianowanie, w których ma miejsce ocena merytoryczna kandydatów w odniesieniu do stanowisk urzędniczych. Czyli żądanie mianowania nie jest oparte o obowiązujące przepisy prawa i wynika z przesłanek formalnych, a podnoszone jest w oparciu o innego rodzaju podstawy /bądź jest całkiem bezpodstawne/. Sądy administracyjne ze zrozumiałych względów nie powinny zajmować się takimi sprawami. Jednak wszędzie tam, gdzie strona powołuje się na jakąś przynajmniej formalnie związaną z żądaniem podstawę prawną powinno dojść do procesu przed sądem administracyjnym, pozwalającego na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, a podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy w szczególności polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 5 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Na mocy tego przepisu kognicja sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Zatem ustalając swoją właściwość w sprawie sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy z przepisu, na który powołuje się skarżący wynika obowiązek mianowania lub powołania. Tylko negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu. Natomiast w ramach sprawdzania dopuszczalności wniesionej skargi, sąd nie może badać, czy przepis ten ma zastosowanie w sprawie skarżącego, ponieważ ta kwestia należy już do zakresu badania zasadności skargi i może być rozpoznana jedynie na rozprawie. Skoro przepis art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych rodzi obowiązek mianowania na równorzędne stanowisko, to sprawy powstałe na gruncie tego przepisu podlegają kognicji sądów administracyjnych. To zaś, czy przepis ten ma zastosowanie do skarżącego powinno być przedmiotem merytorycznego rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia.