II OSK 132/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2004r., sygn. akt III SAB/Łd 2/04. w sprawie ze skargi "P." Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Sejmiku Województwa Łódzkiego w przedmiocie bezczynności Sejmiku Województwa Łódzkiego polegającej na niewydaniu uchwały o zakładach opieki zdrowotnej oddalono skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt III SAB/Łd 2/4 oddalił skargę "P." Spółka z o.o. w [...] na bezczynność Sejmiku Województwa Łódzkiego polegającą na nie wydaniu uchwały o zakładach opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie Sejmiku Województwa Łódzkiego do podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej lub likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej /SP ZOZ/ [...] w [...] podnosząc, że Województwo Łódzkie jest organem założycielskim SP ZOZ, który to podmiot jest dłużnikiem skarżącej z tytułu wierzytelności zasądzonych orzeczeniem Sądu Okręgowego w Krakowie, a scedowanych następnie na rzec skarżącej na mocy umowy przelewu wierzytelności. SP ZOZ jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, posiada osobowość prawną i działa na zasadach samodzielności i samofinansowania /art. 53 ustawy z dnia 14 października 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, zaś ujemny wynik finansowy pokrywa we własnym zakresie /art. 60 ust. 1 tej ustawy/. Prowadzona od sierpnia 2003 r. egzekucja jest bezskuteczna. W ocenie wnoszącego skargę, zaistniały przesłanki do podjęcia działań określonych art. 60 ust. 3 ww. ustawy przez organ założycielski o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub jego likwidacji, co spowoduje przejęcie zobowiązań i należności na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego /art. 60 ust. 6 ww. ustawy/. Interes prawny w tym ma, jak sądzi, wnoszący skargę, jako podmiot uprawniony do egzekwowania należności. W odpowiedzi na skargę podnosi się, iż wnoszący skargę ma w sprawie wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Ponadto podkreślił, iż nie jest możliwa likwidacja SP ZOZ ze względu na cele i zadania do których został utworzony, podejmowane są natomiast czynności naprawcze mające na celu poprawę sytuacji finansowej Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm./ przewiduje, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sadu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ma podmiot, którego interes prawny został naruszony bezpośrednio na skutek niepodjęcia uchwały przez organ samorządu województwa, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Skarżący musi więc wykazać, że bezczynność Sejmiku Województwa naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio mogą wpłynąć na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej /por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 3157/00 –nie publ. i z dnia 11 czerwca 2001 r. II SA 2637/02 publ. LEX nr 80699/. Sąd I instancji uznał, że niepodjęcie przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej lub likwidacji SP ZOZ w [...] nie wpływa na interes prawny skarżącej. Mając potwierdzone orzeczeniem sądu roszczenia do SP ZOZ w [...] może ona bowiem realizować swoje uprawnienia w drodze egzekucji przewidzianej przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Powołując się zresztą na to, że strona nie może wyegzekwować swojej należności, w żaden sposób nie uprawdopodobniła wszczęcia postępowania egzekucyjnego i jego bezskuteczności, natomiast z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 16 września 2004 r. wynika, iż część środków SP ZOZ przekazywana jest na spłatę wierzycieli. Przepis art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie dotyczy bezpośrednio kwestii związanych ze spłatą wierzycieli. Sytuacja prawna skarżącej nie wynika więc wprost z normy prawa administracyjnego - ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, lecz ze stosunku zobowiązaniowego łączącego SP ZOZ w [...] ze skarżącą. Wydanie uchwały przewidzianej art. 60 ust. 3 ww. ustawy nie zmierza do zaspokojenia kontrahentów umów cywilnoprawnych zawieranych przez zakłady opieki zdrowotnej, lecz do zapewnienia kontynuacji świadczeń medycznych na terenie działania zakładu opieki zdrowotnej. Skarżąca natomiast dąży do zmiany sytuacji faktycznej w drodze podjęcia żądanej uchwały, to jest stworzenia sytuacji, która umożliwi jej prowadzenie egzekucji z majątku organu założycielskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. "P." w [...] jako podstawę tej skargi podnosząc naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, polegającą na przyjęciu, że nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi na bezczynność organu, a tym samym nie jest legitymowana czynnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiając regulację prawną dotyczącą podjęcia żądanej uchwały skarżąca Spółka twierdzi, iż uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej w warunkach określonych w art. 60 ust. 3 ustawy o zoz dotyczy sfery prawnej aktualnego wierzyciela SP ZOZ w [...] a tym samym interesu prawnego wierzyciela. Wynika to z przepisów kodeksu cywilnego o sprzedaży /art. 535 kc/ i cesji wierzytelności /art. 509 i nast. kc/. Podkreśla się też, że w doktrynie oraz w orzecznictwie uznaje się, iż interes prawny może znajdować materialne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych / m. in. S. Jędrzejewski - Glosa do wyroku NSA z dnia 24 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 744-745, OSO nr 4/1997, poz. A 82, str. 201, podobnie B. Adamiak - Glosa do wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 1013/96, OSP nr7-8, poz. A 131, str. 365/. W dalszych wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej odniesiono się do okoliczności, które uzasadniają potrzebę wydania żądanej uchwały. Niepodjęcie tej uchwały ma zwłaszcza negatywny wpływ na kształt stosunku prawnego istniejącego pomiędzy SP ZOZ w [...] a skarżącą, a tym samym negatywny wpływ na sytuację prawną skarżącej. W tych okolicznościach Spółka upatruje związek pomiędzy własną prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną bezczynnością organu, w związku z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02 /OSNP 2004/7/114 w którym stwierdza się, iż interes prawny musi wynikać z istnienia związku pomiędzy własną prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżaną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "ppsa"/, przez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, przez to, że Sąd uznał, iż strona skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi na bezczynność Sejmiku Województwa Łódzkiego w żądanym przez nią wydaniu uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak to wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przewiduje, iż w przypadku, gdy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie jest w stanie pokryć ujemnego wyniku finansowego, organ założycielski wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Ponieważ skarżąca zgłosiła żądanie podjęcia stosownej uchwały na podstawie powyższego przepisu, której wydanie umożliwiłoby jej stosownie do art. 60 ust. 6 egzekwowanie wierzytelności już nie od SP ZOZ w [...], lecz od bardziej wypłacalnego, w ocenie wnoszącej skargę, organu założycielskiego, Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu w podjęciu wymaganej przez skarżącą uchwały, ograniczył się do dokonania oceny, czy można uznać, że wnosząc żądanie do Sejmiku Województwa a następnie na jego bezczynność kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, legitymuje się interesem prawnym wymaganym do skutecznego podjęcia takich działań. Po dokonaniu analizy mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz stanowiącego materialnoprawną podstawę do ewentualnego podjęcia żądanej uchwały przepisu art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skonstatował, że podmiot powołujący się na to, że jest wierzycielem zakładu opieki zdrowotnej, w odniesieniu do którego domaga się podjęcia uchwały przez organ założycielski, ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Absolutnie nie można zgodzić się z podniesionymi w skardze kasacyjnej argumentami, iż okoliczność, że skarżący jako nabywca wierzytelności, który jak twierdzi, lecz tego zresztą nie dokumentuje, ma trudności w dochodzeniu od SP ZOZ w [...] wierzytelności ma w sprawie interes prawny i to wynikający z prawa cywilnego /przepisów o sprzedaży i cesji wierzytelności/. Przepisy kodeksu cywilnego powołane w skardze kasacyjnej mogą posłużyć jedynie do oceny, czy wnoszący skargę jest faktycznie nabywcą wierzytelności, w żadnym natomiast razie przepisy te nie należą do takiej regulacji prawno-materialnej, która statuuje interes prawny określonego podmiotu konieczny do skutecznego domagania się wydania żądanej uchwały a w razie nie uzyskania pozytywnego rezultatu, skutecznego wnoszenia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Skarżąca ma bowiem bezpośredni interes prawny wyłącznie w domaganiu się wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania wierzytelności, nie zaś do wydania uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż kierując w tym zakresie petycje działa jedynie jako podmiot zainteresowany /a nie mający interes prawny/, czyli taki, który może wpłynąć pośrednio na podjęcie przez organ założycielski uchwały w drodze działania z urzędu. Powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo oraz głosy doktryny wskazujące na ścisły związek interesu prawnego z przepisami prawa materialnego, a w tym prawa cywilnego, są niewątpliwie słuszne, jednakże nie dotyczą takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.