II SA/Wr 2563/02

Sygnatura akt II SA/Wr 2563/02 WYROK W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POSLKIEJ Dnia 14 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Anna Siedlecka WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w dniu 1 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na spółkę z o.o. B obowiązku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 10 zł opłaty sądowej III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygnatura akt II SA/Wr 2563/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w J. G. nałożył na spółkę z o.o. "B", z siedzibą w J. G., obowiązek wykonania w termie do dnia [...] r. szeregu czynności poprzez dostarczenie dokumentów (szczegółowo wskazanych w punktach 1 -10 decyzji) w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W osnowie decyzji organ wskazał także, że została ona wydana w związku z postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. W szerokim uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w związku ze wstrzymaniem robót budowlanych wykończeniowych w budynku przy ul [...] M. [...] w J. G. z powodu prowadzenia ich w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku wizji lokalnej oraz szczegółowej analizy dokumentacji budowy stwierdzono, że istnieją przesłanki do doprowadzenia i wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania przez inwestora pozwolenia na ich wznowienie, które w efekcie stworzy możliwość ostatecznego zakończenia robót i uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie. W maju 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję pozwolenia na budowę, co oznacza, że inwestor nie może kontynuować robót na podstawie zatwierdzonej tą decyzją dokumentacji. W takiej sytuacji wszystkie nieprawidłowości powstałe w tym procesie inwestycyjnym mogą być uregulowane jedynie w trybie przepisów art. 50 i 51 obowiązującej ustawy prawo budowlane. Inwestor winien zatem zebrać wszelkie wymienione w orzeczeniu niniejszej decyzji dokumenty, które będą odzwierciedlały stan faktyczny budowy oraz potwierdzały prawidłowość i bezpieczeństwo dotychczas wykonanych robót. Dostarczenie do Inspektoratu wymaganych w terminie dokumentów wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót, spowoduje wydanie stosownej decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Od tej decyzji w terminie ustawowym odwołała się spółka "A", która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spraw}' do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Pełnomocnik strony zarzucił zakwestionowanemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75 i 77 kpa, a także prawa materialnego w postaci art. 48 Prawa budowlanego, co doprowadziło do oceny, że wszystkie roboty budowlane mogą być "legalizowane", podczas gdy z dokumentów znajdujących się w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w J. G. wynika, że szereg robót było wykonywanych przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (nr [...]) uchylono zakwestionowaną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i określono nowy termin ([...] r.), utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, Między innymi organ wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana Sygnatura akt II SA/Wr 2563/02 decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego Decyzja taka została wydana w dniu [...] r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na postawie art. 132 § 2 kpa, organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję, a następnie decyzją z dnia [...] r. rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, nałożył na inwestora określone obowiązki. Po analizie dostarczonych dokumentów organ pierwszej instancji wyda decyzję, na podstawie której inwestor będzie mógł wznowić rozpoczęte prace budowlane, bądź też będzie zobowiązany do dokonania rozbiórki wykonanych prac. Dokumenty, których obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, winny być opracowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, stwierdzającego naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy normy prawnej opisanej w art. 51 gdy tymczasem, jego zdaniem stan ten odpowiada normie z art. 48 tej ustawy, organ odwoławczy stwierdza, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu budowlanego. Jakkolwiek skarżący podnosi, iż zakres wykonanych już robót konstrukcyjnych - zarówno tych, które zostały zrealizowane do [...] r., jak i tych wykonywanych w terminie późniejszym - dowodzi, iż inwestor wykonał już bez zezwolenia zasadniczą część prac polegających na rozbudowie wraz z przebudową oraz nadbudowę przedmiotowego obiektu, to jednak w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych nie można potwierdzić powyższego faktu. Prace wykonywane do [...] r. wynikały w części z wydawanych decyzji administracyjnych, w części zaś ich zakres odbiegał od nich, lecz brak jest dowodów na to, że w tym okresie nastąpiła jakakolwiek rozbudowa czy nadbudowa przedmiotowego obiektu. W późniejszym okresie prace wykonywane były na podstawie ostatecznej decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wycofana z obrotu prawnego dopiero w [...] r. Fakt ten definitywnie przesądza, iż sprawa winna być prowadzona według procedury określonej w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła odwołująca się strona. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przywołując argumenty zbieżne z zawartymi uprzednio w odwołaniu. W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod Sygnatura akt II SA/Wr 2563/02 względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy), w tym także na uchwały wydane na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § ł w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazać jeszcze trzeba, że po myśli art. 134 § 1 przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że zaskarżona decyzja została podjęta po upływie okresu wynikającego z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego. Przywołany przepis stanowi bowiem, że "postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia". Decyzja zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym i następnie sądowo-administracyjnym nosi datę [...] r., podczas gdy postanowienie wydane przez organ nadzoru budowlanego zostało doręczone pełnomocnikom stron [...] i [...] r. Z kolei, według przepisu art. 51 ust. 1 ustawy, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję, nakazującą zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sam organ pisze w uzasadnieniu swej decyzji, że zgodnie z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, postanowienie (o wstrzymaniu robót budowlanych) po upływie 2 miesięcy traci swą ważność. W tej sytuacji faktycznej i prawnej nie może budzić wątpliwości, że skoro sam organ zauważył, kiedy upłynął termin do wydania zakwestionowanej decyzji, nie mógł już jej wydać. W konsekwencji wydanie decyzji po upływie materialno-prawnego terminu narusza prawo i musi doprowadzić do stwierdzenia nieważności tejże decyzji oraz decyzji utrzymującej ją w mocy, jako rażąco naruszającej tenże termin, wynikający expressis verbis z art. 50 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko zostało utrwalone w dotychczasowym orzecznictwie NSA (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 664/97, Lex 47281). W uzasadnieniu tego orzeczenia czytamy "organ postanowieniem wstrzymał roboty budowlane (art. 50 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 4 i art. 51 ust. 1 ww. ustawy organ zobowiązany był do wydania decyzji w t. 2 miesięcy pod rygorem utraty ważności postanowienia. Termin 2 miesięcy liczy się od dnia doręczenia postanowienia inwestorowi. 4 Sygnatura akt II SA/Wr 2563/02 Wstrzymanie robót budowlanych przewidziane art. 50 prawa budowlanego w sytuacji niekwestionowanego odstępstwa inwestorów od pozwolenia na budowę należy uznać w pełni za zasadne. O dalszych losach budowli organ nadzoru budowlanego winien zadecydować w formie decyzji, ale tylko w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym stanowi art. 50 ust. 4 pr. budowlanego, jak wyżej wspomniano. Bezwzględny wymóg zachowania tego terminu wynika z treści art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. W sprawie przedmiotowej niesporny jest fakt, że organ wydał zaskarżoną decyzję po upływie 2 miesięcy od doręczenia inwestorom postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Należy zatem uznać, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów art. 50 ust. 4 i 51 ust. 1 prawa budowlanego. Uzasadnia to jej uchylenie wraz z decyzją pierwszoinstancyjną. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego winien mieć na uwadze utrwalone stanowisko orzecznictwa na tle art. 50 i 51 prawa budowlanego, iż brak zachowania terminu określonego w art. 50 ust. 4 ss. prawa budowlanego wyklucza możliwość zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 51 ustawy. Z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji". Sąd w tym składzie podziela pogląd NSA w zakresie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji, jednakże uznając, że posiadają wadę kwalifikowaną, uznaje konieczność stwierdzenia ich nieważności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą kompetentnych organów będzie rozważyć zaistniały stan faktyczny i w konsekwencji wskazać czy i w jakim zakresie postępowanie administracyjne winno być kontynuowane i czy (ewentualnie) nie zachodzi podstawa do jego umorzenia. Reasumując, skoro zakwestionowana decyzja narusza prawo materialne, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego po myśli art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie w zakresie niepodlegania zaskarżonej decyzji wykonaniu w art. 152 ustawy. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.