I OSK 46/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krzysztofa N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 403/04 w sprawie ze skargi Krzysztofa N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 19 kwietnia 2004 r. (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Krzysztofa N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w P., rozkazem personalnym (...) z dnia 3 lutego 2004 r., działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił Krzysztofa N. ze służby z dniem 5 lutego 2004 r., tj. w terminie wskazanym przez zainteresowanego, który następnie odmówił jednak przyjęcia rozkazu i zwrócił się z pisemną prośbą o wycofanie jego raportu. W piśmie z dnia 17 lutego 2004 r. Komendant Powiatowy Policji w P. oświadczył, że nie uwzględnił tej prośby. Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym (...) z dnia 19 kwietnia 2004 r. po rozpoznaniu odwołania Krzysztofa N. zaskarżony rozkaz personalny uchylił w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 30 kwietnia 2004 r. Organ odwoławczy wskazał, że policjanta, stosownie do art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użyty w przepisie zwrot "zwalnia się" jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter wydania decyzji o zwolnieniu. Zgodnie z art. 61 Kc oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła ona skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże więc osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po dotarciu od adresata tylko za jego zgodą. Skoro Komendant Powiatowy policji w P. nie wyraził zgody na cofnięcie prośby o zwolnienie ze służby w Policji, odwołanie tego oświadczenia woli przez policjanta w świetle art. 61 Kc uznano za bezskuteczne. Odnosząc się do ustaleń zawartych w decyzji organu odwoławczego sąd administracyjny stwierdził, że podstawą zwolnienia funkcjonariusza ze służby stanowi art. 41 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./. W myśl art. 41 ust. 3 policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Tak więc w razie złożenia przez policjanta oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, decyzja o zwolnieniu ze służby powinna być wydana miesięcy w ciągu 3 od tej daty. Skoro skarżący złożył taki wniosek, to Komendant Powiatowy wykonując ustawowy obowiązek wydał w dniu 3 lutego 2004 r. stosowną decyzję doręczoną zainteresowanemu w trybie art. 46 par. 1 Kpa w dniu 10.02.2004 r. Krzysztof N. w tym samym dniu nadał w urzędzie pocztowym pismo z prośbą o wycofanie własnego raportu o zwolnieniu ze służby. Taka sytuacja oznacza, że oświadczenie woli skarżącego o zwolnieniu ze służby dotarło do adresata wcześniej aniżeli pismo zawierające prośbę o wycofanie raportu. Czynność tę należy ocenić na podstawie art. 61 Kc, ponieważ przepisy ustawy o Policji nie regulują problematyki skuteczności oświadczeń woli i w tym zakresie przez analogię stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Organ I instancji miał zatem prawo wyrazić zgodę na cofnięcie oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, ale nie miał takiego obowiązku. Skoro zgody nie wyraził, to odwołanie oświadczenia, bez względu na argumentację, nie wywołuje skutków prawnych /tak też wyrok NSA z 5.07.2001 r., II SA 593/01 - Lex nr 77683/. W tej sytuacji organy obu instancji miały podstawę do powołania się na art. 61 Kc. Zdaniem Sądu orzekającego nie ma podstaw do przyjęcia, że oświadczenie Krzysztofa N. było nieważne z powodu wady wymienionej w art. 87 Kc tzn. złożone pod wpływem bezprawnej groźby drugiej strony lub osoby trzeciej, co dałoby możliwość uchylenia się od skutków prawnych takiego oświadczenia. Skarżący sam stwierdził, że decyzję o zwolnieniu podjął zbyt pochopnie w obawie, że zostanie zwolniony w innym trybie. To był główny motyw jego działania, a nie groźba strony przeciwnej. Nawet gdyby przyjąć, że Komendant uprzedzał funkcjonariusza o możliwości zwolnienia go ze służby w innym trybie, nie można uznać tego za groźbę, ponieważ przeciwko Krzysztofowi N. toczyły się wówczas dwa postępowania karne przygotowawcze w sprawach o popełnienie przestępstw pozostających w związku ze służbą w Policji. Okoliczności dotyczące wszczęcia tych postępowań oraz ich zasadność, pozostają jednak poza przedmiotem sprawy. Poza tym istotne znaczenie prawne ma bezprawność groźby /art. 87 Kc/. Groźba nie jest bezprawna gdy strona wskazuje na możliwość zastosowania środków, do użycia których jest uprawniona. W rozpoznawanej sprawie ewentualną możliwość rozwiązania stosunku służbowego, której spodziewał się skarżący, przewiduje art. 41 ustawy o Policji. Sąd stwierdził nadto, że brak także podstaw do uznania, że skarżący działał pod przymusem w rozumieniu art. 82 Kc, ponieważ skarżący nie musiał składać raportu o zwolnienie ze służby. Natomiast w razie ewentualnego wydania przez organ decyzji o zwolnieniu na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o Policji, mógł podjąć obronę swoich praw, wykazując braku podstaw do zwolnienia w tym trybie. Wówczas kontroli sądowej poddane byłyby inne okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Skoro zainteresowany złożył oświadczenie o wystąpieniu ze służby, to nie ma podstaw do kontroli zasadności wszelkich działań Komendanta Powiatowego Policji. Przedmiotem tej sprawy jest bowiem tylko ocena legalności decyzji - raportu personalnego o zwolnieniu ze służby, w świetle skutecznego oświadczenia skarżącego o wystąpieniu ze służby. Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego o naruszeniu przez organ przepisów prawa karnego, wstrzymania należności finansowych, wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, stwierdził, że nie mogą być przedmiotem rozpoznania, ponieważ dotyczą okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożył Krzysztof N., zastąpiony przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał na naruszenie przepisu art. 155 Kpa polegające na zmianie przez organ wyższego stopnia terminu zwolnienia ze służby tj. częściowej zmianie zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P., bez zgody skarżącego, w sytuacji gdy wskazany przepis upoważnia organ administracji do zmiany decyzji wyłącznie za jego zgodą. Skarżący podał, że Sąd nie uwzględnił tej zmiany, a w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia skupił się na wyjaśnieniu kwestii związanych z wadami oświadczenia woli złożonego przez skarżącego w raporcie o zwolnienie ze służby w policji oraz w cofnięciu tego oświadczenia woli, nie analizując dopuszczalności zmiany decyzji w trybie przyjętym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją, na mocy której nabył on prawo, a zatem tryb zmiany takiej decyzji przez organ wyższego rzędu określa przepis art. 155 Kpa. W zaistniałym stanie prawnym i faktycznym zmiana decyzji wymagała zgody skarżącego. Sąd orzekający nie badał jednak tego aspektu sprawy, skupiając się na analizie ewentualnych wad oświadczenia woli skarżącego. W myśl przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, w sytuacji gdy przedmiotem rozpatrywania była decyzja, na mocy której skarżący nabył prawo, organ nadrzędny winien był stwierdzić nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, do czego był uprawniony, nie mógł natomiast jej zmieniać. Takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie również w wyroku NSA z dnia 13.06.2000 r., II SA 2673/99. W wyroku tym NSA stwierdził, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w policji określająca termin jego zwolnienia jest decyzją, na mocy której nabył on prawo. W przedmiotowej sprawie zastosowanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. innego trybu naruszyło przepis art. 155 Kpa. Tego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uwzględnił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu po rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, a zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach podstaw wskazanych w ustawie. Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał nieuwzględnienie przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, przepisów dających organowi podstawę do zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa, ponieważ decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby jest decyzją, na podstawie której nabył on prawo. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego zarzutu należało wskazać, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie toczyło się w trybie art. 155 Kpa, który pozwala na uchylenie za zgodą stron w każdym czasie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w sytuacji, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w ramach postępowania administracyjnego ogólnego i dlatego nie ma zastosowania tryb o którym mowa w art. 155 Kpa. Tak więc po wyczerpaniu toku instancji i po złożeniu skargi przez stronę, sąd administracyjny dokonał oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego i wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą stanowi art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./. Zgodnie z treścią tego przepisu policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Skarżący złożył taki wniosek i właściwy organ wydał w dniu 3 lutego 2004 r. decyzję o zwolnieniu go ze służby. Wprawdzie Krzysztof N. wystąpił następnie z prośbą o wycofanie raportu o zwolnieniu ze służby, ale oświadczenie woli skarżącego o zwolnienie ze służby dotarło do adresata wcześniej aniżeli pismo zawierające prośbę o wycofanie raportu. Sąd orzekający zasadnie przyjął, że czynność ta podlega ocenie na podstawie art. 61 Kc, ponieważ przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji dotyczących skuteczności oświadczeń woli i w tym zakresie przez analogię stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Organ I instancji mógł wyrazić zatem zgodę na cofnięcie oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, ale nie miał takiego obowiązku. Skoro zgody nie wyraził, to odwołanie oświadczenia, bez względu na argumentację, nie wywołuje skutków prawnych. Sąd I instancji trafnie też przyjął, że nie istnieją podstawy od uznania, że oświadczenie woli złożone przez skarżącego było dotknięte wadą umożliwiającą uchylenie się od jego skutków. W tej sytuacji gdy prawidłowość oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonanej przez Sąd orzekający, nie została w niczym przez skarżącego podważona, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalić.