II OSK 178/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Anna Łuczaj, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 350/04 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 3 lutego 2004 r. Nr XXXVII/331/IV/2004 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 350/04 oddalił skargę M. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 3 lutego 2004 r. nr XXXVII/331/FW2004 w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Poznania odrzuciła zarzuty M. W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podolany Wschód 2" dotyczącego działki o numerze geodezyjnym [...] ark. [...] obręb Podolany. Według Rady Miasta ustalenia projektu planu miejscowego zawierają rozwiązania służące modernizacji ul. [...], co przyczyni się do usprawnienia komunikacji. Z tego też względu Rada Miasta jest zdania, iż ingerencja w prawo własności odbywa się w interesie publicznym. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 4, 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Skarżący dowodził, iż projekt planu miejscowego uniemożliwi mu racjonalne użytkowanie zarówno domu mieszkalnego, jak i magazynu hurtowni, co narusza istotę prawa własności oraz dobra kultury narodowej (w domu mieszkał kompozytor Feliks Nowowiejski) oraz interesy lokalnej społeczności. Argumentował ponadto, iż uchwała nie określa jaka część terenu ma być przeznaczona na cele publiczne oraz, iż dla zrealizowania planowanej drogi czteropasmowej wystarczy szerokość 17,5 metra w liniach rozgraniczających. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podniosła, iż planowana szerokość drogi jest zgodna z § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430). Rada Miasta podkreśliła, iż działała w interesie społecznym w celu usprawniania komunikacji, w ramach przysługującego jej prawa ingerencji w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 13 października 2004 r. nie uwzględnił skargi. Zdaniem Sądu obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), pod rządami której podjęta została zaskarżona uchwała, władztwa planistycznego. Swoboda gminy w ustalaniu przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu podlega pewnym ograniczeniom, musi być bowiem zachowana sformalizowana procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona w art. 18 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy. Zdaniem Sądu, w sprawie, Rada Miasta dochowała obowiązujących procedur, a Skarżący miał zapewnioną ochronę swoich interesów. Sąd argumentował, iż gmina uchwalając plan miejscowy może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można uznawać za sprzeczną z prawem, w tym za naruszającą Konstytucję. Ustawodawca przyznał gminie prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych, w tym dróg publicznych (art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 powoływanej ustawy). Sąd podkreślił, iż nadanie ulicy [...] klasy ulicy głównej ruchu przyśpieszonego (GP) umożliwi znaczne polepszenie warunków komunikacyjnych, zapewni bezpieczeństwo oraz płynność ruchu drogowego. Sąd powtórzył argumentację Rady Miasta, iż jest to obecnie jedyne rozwiązanie wobec braku środków finansowych dla realizacji budowy zupełnie nowej drogi "...". Sąd ustosunkował się ponadto do powoływanych argumentów w zakresie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430). Podkreślono, iż szerokość pasa ruchu dla drogi klasy GP wynosi 3,5 m, a więc na budowę drogi jednojezdniowej z czterema pasami ruchu niezbędna jest szerokość co najmniej 14 m. Po doliczeniu dodatkowo szerokości utwardzonego pobocza lub chodnika uzyskana wartość, zdaniem Sądu, jest wartością absolutnie minimalną dla szerokości linii rozgraniczających. Ponadto, Sąd zauważył, iż teren obejmujący dom mieszkalny Skarżącego nie jest objęty projektem planu, a więc nie ucierpi dobro kultury. Sąd wskazał, iż dom nie jest ujęty na liście zabytków chronionych. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego co do lakoniczności uzasadnienia uchwały, Sąd uznał, iż zarzut jest bezzasadny z uwagi na spełnienie ustawowych wymogów uchwały Rady Gminy (art. 24 ust. 3 powoływanej ustawy). Sąd również odniósł się do zarzutu braku dokładnego określenia części działki w projekcie planu miejscowego. Zdaniem Sądu taki brak nie powoduje nieważności planu ze względu na fakt, iż załączony do projektu plan graficzny określa tereny objęte uchwałą, a ewentualne dokładne określenie obszaru działki przeznaczonej na modernizację drogi publicznej będzie określone w umowie sprzedaży lub decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z przepisami art. 112 i następnie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543). Skargą kasacyjną z dnia 15 grudnia 2004 r. został zaskarżony powołany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż plan miejscowy uwzględnia wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego, dóbr kultury, a w rzeczywistości nie chroni tego dziedzictwa w postaci domu, w którym żył i pracował kompozytor Feliks Nowowiejski. Podniesiono, iż ochronie planistycznej nie podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483) poprzez ograniczenie prawa własności przez przyjęcie, iż cel publiczny, jakim jest przebudowa drogi, jest ważniejszy niż cel publiczny polegający na ochronie dóbr kultury oraz przyjęciu, że prawo własności może doznawać ograniczenia w sytuacji, gdy dotyczy on nie celu planu miejscowego lecz środka, który ma charakter zastępczy i tymczasowy. Skarżący podniósł, iż po pierwsze, naruszenie własności winno mieć charakter wyjątkowy i ostateczny. Ostateczność sprowadza się zdaniem Skarżącego do szczególnego obowiązku organów planistycznych, które winny dążyć do uwzględnienia za wszelką cenę interesu Skarżącego zwłaszcza w sytuacji, gdy sprzeczne interesy stron można w przedmiotowej sprawie pogodzić. "Analiza działań organów planistycznych Miasta Poznania wskazuje jednoznacznie na odstąpienie od zasady wyjątkowości na rzecz powszechności, jak i zasady ostateczności na rzecz pierwszeństwa w doborze środków dla wprowadzenia tymczasowego usprawnienia komunikacyjnego kosztem własności Skarżącego". Skarżący podnosi, iż celem planu jest usprawnienie ruchu przelotowego z Poznania w kierunku Obornik, a cel ten ma zgodnie z planem zapewnić budowa ulicy [...]. Argument, że miasta nie stać obecnie na realizację planu w przedstawionym powyżej kształcie nie może, zdaniem Skarżącego, powodować wprowadzenia planu tymczasowego. W związku z powyższym Skarżący podniósł zarzut opierania się wyłącznie na zautomatyzowanym i jednostajnym przekonaniu o nieograniczonym władztwie planistycznym. Skarżący stwierdził ponadto, iż Zarząd Gminy i Rada Gminy nie realizowały obowiązków wyrażonych w treści art. 18 par. 2 pkt 8 i 9 i art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, Skarżący uważa, iż nie odniesiono się do jego protestu złożonego w dniu 23 września 2003 r. Zarzuca brak uzasadnienia uchwały z dnia 3 lutego 2004 r. oraz podkreśla ewidentną rozbieżność pomiędzy ustaleniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego a uchwałą Rady Miasta ze względu na fakt przeznaczenia w planie całej działki nr [...] na cele komunikacyjne, a w uchwale Rady Miasta - tylko jej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu może wziąć pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jeśli chodzi o zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem odmiennym wywodom skargi kasacyjnej zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że Rada Gminy działała w granicach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego i przy opracowywaniu zmiany omawianego planu dochowała obowiązujących przepisów. Wprawdzie zgodzić się należy z wywodami skargi kasacyjnej, że projekt planu miejscowego narusza prawo własności wnoszącego skargę kasacyjną, jednakże naruszenie prawa własności dopuszcza ustawa. Przepis art. 21 Konstytucji RP stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia zaś z art. 64 ust. 3 wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uregulowania zawarte w Konstytucji RP, chronią zatem prawo własności, ale jednocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z ww. przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1999r. sygn. akt IV SA 1678/98, niepublikowany). Stanowisko Rady mogłoby być podważone jedynie w przypadku, gdyby wykazane zostało przekroczenie władztwa planistycznego. W zaskarżonej bowiem uchwale o odrzuceniu zarzutu skarżącego w jasny sposób wyjaśniono powody przyjętego w projekcie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż uzasadnienie uchwały Rady Miasta Poznania spełnia ustawowe wymogi uchwały (art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jeśli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej wykazujący, że nastąpiło naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na fakt braku ochrony dobra kultury jakim jest dom Feliksa Nowowiejskiego, Naczelny Sąd Administracyjny, zauważa, iż we wskazanej ustawie określono minimalne, acz obligatoryjne wymagania, jakim powinien odpowiadać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis ust. 2 zawiera katalog czynników, które powinny być uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Wymogi, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienione we wskazanym przepisie, należy uznać za typowe i szczególnie istotne. Część z nich podlega prawnej ochronie przewidzianej w przepisach szczególnych, ale obowiązek uwzględniania tych wartości nie oznacza jednak, że są one objęte bezwzględną ochroną (por. w szczególności, Bąkowski T.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Wywody skargi kasacyjnej dotyczące braku ochrony dziedzictwa kulturowego, aczkolwiek istotne, nie podważają rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej, iż ochronie planistycznej nie podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków. Jednakże, zauważyć w tym względzie należy, iż w przypadku art. 1 ust. 2 pkt 4 głównym materialnoprawnym wsparciem respektowania tych wartości w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego są unormowania ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz rozporządzeń wydawanych na jej podstawie. Co do zarzutu, nie odniesienia się do protestu Skarżącego z dnia 23 września 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż Skarżący złożył w dniu 23 września 2003 r. zarzut na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do projektu planu Podolany Wschód 2 w Poznaniu. W tym samym dniu Skarżący wniósł protest na podstawie art. 23 powołanej powyżej ustawy, do projektu planu Podolany Wschód 2. Zgodnie z art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, zarzut zaś wnieść może jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostają naruszone przez ustalenia projektu planu. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie kwestionującego uchwałę. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01). Z uwagi na fakt, iż jedynym wymogiem w proteście jest konieczność "zakwestionowania" projektu, tj. wyrażenia niezadowolenia z jego rozwiązań zarzut i protest mogą współegzystować, co ma miejsce również i w tym przypadku. W obu pismach Skarżący zwraca uwagę na fakt odebrania mu pasa działki [...]. Jak przedstawiono w proteście, po odebraniu działki [...] dom Feliksa Nowowiejskiego, nie będzie miał żadnej wartości. Należy mieć na uwadze, że jeżeli okaże się, że na skutek uchwalenia planu miejscowego korzystanie z nieruchomości będzie niemożliwe lub ograniczone to zainteresowanym przysługuje roszczenie odszkodowawcze (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt SA/Bd 2037/03, nie publ.). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły potwierdzenia skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co mając na względzie orzeczono, jak w sentencji.