II SA/Po 350/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr./ Sędzia WSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2004 r. sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 03 lutego 2004 r. Nr XXXVII/331/IV/2004 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego; o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Drzazga /-/ J.Stankowski /-/ R.Batorowicz Zaskarżoną uchwałą nr XXXVII/331/IV/2004 z dnia 3 lutego 2004 r. Rada Miasta P. odrzuciła zarzuty M. W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dotyczącego części działki o numerze geodezyjnym [...] ark. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że wg ustaleń projektu planu miejscowego ulica [...], do czasu wykonania ulicy [...], ma otrzymać klasę ulicy głównej ruchu przyspieszonego (GP) o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 21 m. Rezerwa terenu działki [...] ark. [...] obręb [...], już wcześniej przeznaczonego pod funkcję drogi, wynika z potrzeby modernizacji ul. [...] i umożliwi w szczególności poszerzenie drogi na skrzyżowaniach oraz wykonanie dodatkowych dróg akcesyjnych. Według Rady Miasta ustalenia projektu planu miejscowego zawierają rozwiązania służące usprawnieniu komunikacji na wylocie drogi krajowej nr [...], a zatem ingerencja w prawo własności odbywa się w interesie publicznym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały zarzucając jej naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, 4 i 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem projekt planu miejscowego uniemożliwi skarżącemu racjonalne użytkowanie zarówno domu mieszkalnego jak i magazynu hurtowni, a więc narusza istotę prawa własności, a ponadto narusza dobra kultury narodowej (w domu skarżącego mieszkał i tworzył F.N.) i interesy lokalnej społeczności prowadzącej działalność gospodarczą przy ul. [...]. Uchwała nie określa nadto jaka część terenu ma być przeznaczona na cele publiczne. Zdaniem skarżącego dla zrealizowania planowanej drogi czteropasmowej wystarczy szerokość 17,5 metra w liniach rozgraniczających. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, bowiem skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszonego prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu, Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi wskazując, że planowana szerokość ulicy jest zgodna z § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rada Miasta podniosła także, że działała w interesie społecznym w celu usprawnienia komunikacji, w ramach przysługującego jej prawa ingerencji w prawo własności. Wskazała też, że zgodnie z art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, teren do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem, może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy. W piśmie z dnia [...].06.2004 r. skarżący wskazał, że wniósł skargę w terminie ustawowym, a więc wniosek o odrzucenie skargi jest niezasadny, a planowana droga i tak nie będzie zgodna z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, bowiem jej szerokość nie może być mniejsza niż 30 m. Zdaniem skarżącego pas terenu o szerokości 12,5 m wystarcza całkowicie do wykonania "zastępczej" przebudowy ul. [...], z zachowaniem minimalnych parametrów drogi klasy GP i towarzyszącej jej drogi dojazdowej (klasy D). Zdaniem skarżącego uzasadnienie uchwały jest szczątkowe i sprowadza się do cytowania przepisów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.z.p., pod rządami której zapadła zaskarżona uchwała, zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy zainteresowany, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Niespornym jest, że przedmiotowy projekt planu dotyczy interesu prawnego skarżącego, będącego współwłaścicielem nieruchomości leżącej w obrębie opracowywanego projektu planu. Jednakże obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 u.z.p. władztwa planistycznego. Swoboda gminy w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu podlega pewnym ograniczeniom, musi być bowiem zachowana sformalizowana procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona w art. 18 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, Rada Miasta dochowała obowiązujących postanowień art. 18 ust. 2 u.z.p., a więc skarżący miał zapewnioną ochronę swoich interesów. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a tylko w takim zakresie mogła być oceniona przez Sąd zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269). Skarżący podnosił, że zaskarżona uchwała pozbawi go możliwości racjonalnego korzystania z domu mieszkalnego i hurtowni, a więc narusza jego prawo własności. Wbrew tym zarzutom, w postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu nie są przesądzone kwestie własności do gruntu, choć niewątpliwie przeznaczenie w planie danego terenu na cele publiczne może prowadzić w przypadku realizacji tego planu do wywłaszczenia prawa w przypadku braku zgody na dobrowolne wyzbycie się własności w drodze umowy. Nie może być to jednak utożsamiane z naruszeniem prawa, ustawodawca przyznał bowiem gminie prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych, w tym dróg publicznych (art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 u.z.p.). Gmina uchwalając plan miejscowy może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem, w tym za naruszającą Konstytucję. Zaskarżona uchwała dotyczy pasa gruntu, który wg ustaleń projektu planu miejscowego ma być przeznaczony na poszerzenie ulicy [...], znajdującej się na wylocie drogi krajowej nr [...]. Jest faktem powszechnie znanym, że obecnie ta ulica jest zupełnie niedostosowana do nasilonego ruchu pojazdów, co skarżący może codziennie obserwować z okien swojego domu. Nadanie ulicy [...] klasy ulicy głównej ruchu przyspieszonego (GP) umożliwi znaczne polepszenie warunków komunikacyjnych, zapewni bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Jest to obecnie jedyne rozwiązanie wobec braków środków finansowych dla realizacji budowy zupełnie nowej drogi "[...]". Wbrew twierdzeniom skarżącego zgodnie z § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430), szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla drogi GP o przekroju jednojezdniowym wynosi 30 m, a o przekroju dwujezdniowym 40 m. W wyjątkowych wypadkach w ust. 2 przewidziano możliwość mniejszej szerokości ulicy, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w § 6 tego rozporządzenia. W § 15 określono szerokość pasa ruchu dla drogi klasy GP na 3,5 m, a więc na budowę drogi jednojezdniowej (z czterema pasami ruchu) niezbędna jest szerokość co najmniej 14 m. Należy doliczyć do tej wartości jeszcze szerokość utwardzonego pobocza lub chodnika (2 x 2 m) zgodnie z § 38 ust. 1 i § 44 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. Jest to zdaniem Sądu absolutnie minimalna wartość dla szerokości linii rozgraniczających, nie uwzględniające innych koniecznych urządzeń drogowych. Wyliczenie przedstawione przez skarżącego dotyczy wartości wymaganych w czasie remontu lub rozbudowy drogi, a więc nie mogą być one odnoszone do drogi przeznaczonej dla normalnego użytkowania. Sąd miał też na uwadze, że teren obejmujący dom mieszkalny skarżącego nie jest objęty projektem planu, a więc nie ucierpi dobro kultury, pomijając już fakt, że dom nie jest ujęty na liście zabytków chronionych. Co do naruszenia interesu innych mieszkańców ul. [...], to kwestia ta nie może być celem rozważań Sądu, bowiem Sąd w niniejszej sprawie może rozważać jedynie naruszenie interesu prawnego skarżącego. Odnośnie zarzutu lakoniczności uzasadnienia uchwały, to Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, jakoby było ono niezgodne z przepisami. Zgodnie z art. 24 ust. 3 u.z.p. uchwała rady gminy winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, tą która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu. Natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego i tłumaczyć na tle tych norm dlaczego zarzutu postanowiono nie uwzględnić. Zdaniem Sądu, wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie jest obszerne, ale zawiera określone w art. 24 ust. 3 u.z.p. elementy, z których wynika, co było podstawą prawną i faktyczną nieuwzględnienia zarzutu skarżącego i jakimi przesłankami kierowała się Rada Miasta podejmując uchwałę. Sąd miał również na uwadze, że przeznaczenie działki na cele publiczne było przewidywane w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego i to już od 1975 r., a więc projektowany plan nie wprowadza nowego przeznaczenia terenu. Do czasu realizacji postanowień planu skarżący może korzystać z działki w sposób dotychczasowy. Zdaniem Sądu brak dokładnego określenia części działki w projekcie planu miejscowego nie powoduje jego nieważności, bowiem załączony do projektu plan graficzny określa tereny objęte uchwałą, a ewentualne dokładne określenie obszaru działki przeznaczonej na modernizację drogi publicznej będzie określone w umowie sprzedaży lub decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z przepisami art. 112 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543). Reasumując, skoro w czasie prac nad projektem kwestionowanego planu Rada Miasta P. zachowała wymagane procedury określone w art. 18 ust. 2 u.z.p., to należy uznać, że działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego i przysługujących jej uprawnień nie nadużyła. Skoro więc zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). Jedynie na marginesie Sąd chciałby zauważyć, że żądanie Rady Miasta odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżący nie wezwał Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa jest nieuzasadnione, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny wniesienie skargi na uchwałę odrzucającą zarzut nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego, że w aktach sprawy znajdował się egzemplarz uzasadnienia zaskarżonej uchwały podpisany przez zastępcę Prezydenta Miasta P., a więc osobę nieuprawnioną do reprezentowania rady gminy w świetle art. 10 ust. 2, art. 26 ust. 1 i art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) Sąd zbadał, czy nie doszło do uchybienia przepisów art. 24 ust. 3 u.z.p. Ani przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierały regulacji w zakresie trybu sporządzania i podpisywania uzasadnień uchwał rady gminy. Nie mógł mieć też zastosowania art. 107 § 1 i 3 kpc. W tej sytuacji należało rozważyć reguły podejmowania uchwał i wchodzenia ich do obrotu prawnego. Przyjąć należy, że faktem prawotwórczym jest podjęcie uchwały poprzez dokonanie różnego rodzaju czynności, które reguluje ustawa o samorządzie gminnym, statut gminy i regulamin rady gminy. Czynności te, określone jako konwencjonalne, w szczególności głosowanie radnych, zamyka proces kreowania uchwały. Do tego procesu nie należy natomiast forma utrwalania uchwał, w szczególności ich ogłaszanie (por. St.Wronkowska Glosa do wyroku NSA z 6 lipca 1994 r., sygn. akt SA/Ł 1024/94, Państwo i Prawo z 1996r., Nr 3, str. 105). W niniejszej sprawie, na podstawie załączonych dokumentów i projektu uchwał wraz z uzasadnieniem, protokołu sesji Rady Miasta P. z [...] lutego 2004 r., ordynacji proceduralnej Rady Miasta P., statutu Miasta P. ustalono, że Radzie Miasta przedłożono do debaty projekt uchwały o odrzuceniu zarzutów wraz z uzasadnieniem i ten projekt wraz z uzasadnieniem był przedmiotem głosowania. Bez znaczenia więc jest sposób w jaki utrwalono uzasadnienie uchwały, skoro brak było wymogu jego publikacji. Należy jednak zauważyć, że celem uniknięcia wątpliwości, co do podmiotu sporządzającego uzasadnienie uchwały, wskazane byłoby posługiwanie się egzemplarzami uzasadnienia uchwał podpisanych przez organ uprawniony do reprezentowania rady gminy. /-/ B.Drzazga /-/ J.Stankowski /-/ R.Batorowicz MK