II OSK 112/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i F. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 465/04 w sprawie ze skargi A. i F. R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz A. i F. R. kwotę 470,00 (czterysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wniesioną przez A. i F. R. na decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...]. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez T. i A. D. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24. 10. 2003 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14. 09. 1992 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu meblowego z częścią socjalną. Następnie postanowieniem z dnia 26. 01. 2004 r. nakazano A. D. wstrzymanie budowy. Decyzją z dnia [...] na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. D. rozbiórkę pawilonu mieszkalnego z częścią socjalną. Organ II instancji rozpatrując wniesione od powyższej decyzji odwołanie w uzasadnieniu swego orzeczenia stwierdził, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane i przepisów prawa procesowego tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107§ 3 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy podkreślił, iż brak aktualnie obowiązującego miejscowego planu na przedmiotowym terenie, wobec prowadzenia robót na podstawie decyzji wydanej dnia 14.09.1992 r. o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej wskazaniem lokalizacyjnym wydanym przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 27.12.1991 r. nie stanowi podstawy nakazania rozbiórki rzeczonego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę A. i F. R. na decyzję kasacyjną stwierdził, iż w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie organu wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu odwoławczego w kwestii wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowe, bowiem postępowanie tego organu było dotknięte wadami, a w szczególności uchybiono przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji wskazał wady postępowania tego organu i uzasadnił potrzebę ponownego właściwego postępowania. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli A. i F. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wydanie jego z: - naruszeniem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 61 § 4, art. 10, art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) przez przyjęcie, że istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, a co za tym idzie do nie uwzględnienia skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa i uchylenia decyzji organu odwoławczego, - naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 51 ust.1 pkt 1ustawy Prawo budowlane w zw. z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa przez faktyczny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyjęcie ustaleń organu odwoławczego. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzasadnienia podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących orzeczenie wydane przez organ II instancji nie mieści się w granicach art.138 § 2 k.p.a., bowiem organ ten nie zamieścił żadnych wskazań, co do dalszego toku postępowania, a w szczególności określenia na czym ma polegać uzupełnienie postępowania. Zdaniem skarżących pominięto w zaskarżonym wyroku to, że organ odwoławczy zamieścił w uzasadnieniu swej decyzji niedopuszczalne stwierdzenia, a w szczególności podał, że budowa przedmiotowego obiektu zgodna jest z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę jako sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Sąd I instancji podzielając takie rozstrzygnięcie organu naruszył przepisy art. 151 ppsa, art. 141 § 4 ppsa i art. 145 § 1 lit c ppsa. Brak jest w zaskarżonym wyroku wskazania przyczyn, dla których Sąd podzielił stanowisko organu co do braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, brak jest też odniesienia się do stanowiska skarżących zamieszczonego w skardze wniesionej do Sądu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł : 1. o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na uchybienie wymogom formalnym wniesionej skargi kasacyjnej, ewentualnie 2. o oddalenie skargi kasacyjnej, 3. o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego na rzecz organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i A. D. wnieśli o jej oddalenie, podkreślając iż inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą zrealizowano obiekt nastąpiło w wyniku nieprawidłowej interpretacji postanowień zawartych w planie zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Za zasadny uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego mający wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uchybieniem dyspozycji zawartej w przepisie art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję organu II instancji wydaną na mocy art. 138 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że stanowisko organu odwoławczego w kwestii wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowe. Sąd ten zupełnie nie ustosunkował się do zarzutów skargi, dotyczących między innymi naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem stosownie do przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego wydaną na mocy art. 138 § 2 k.p.a. zaaprobował stanowisko tegoż organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazano A. D. rozbiórkę pawilonu mieszkalnego z częścią socjalną, organ II instancji wskazał, iż "wobec wcześniejszego wstrzymania postanowieniem z dnia 26.01.2004 r. robót, organ I instancji winien w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dowieść, czy nastąpiło naruszenie prawa przez inwestora i dopiero wówczas wydać stosowną decyzję". Następnie organ II instancji wskazał na potrzebę analizy planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Miejską Rady narodowej nr X/58/86 z dnia 27.01.1986 r. oraz poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę wskazania lokalizacyjnego z dnia 27.12.1991 r. Powyższe wskazanie pomija zupełnie fakt, że decyzją z dnia 24.10.2003 r. nastąpiło usunięcie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14. 09.1992 r. stanowiącej pozwolenie na budowę w oparciu, o którą nastąpiła realizacja przedmiotowego obiektu, z uwagi na sprzeczność tej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście nie jest zrozumiałe dla jakich przyczyn organ odwoławczy zakwestionował podstawę do uruchomienia trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ze znajdujących się w aktach sprawy pism inwestora wynika wprawdzie, że wszczęto kolejne postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, ale do tych zagadnień organ odwoławczy nie doniósł się. Powyższe kwestie uszły także uwadze Sądu, aczkolwiek być może, Sąd Wojewódzki dysponował materiałem dowodowym, na który się nie powołał, a który uzasadniałby stanowisko przyjęte przez organ II instancji. Jak już wcześniej wskazano do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, a w zestawieniu z faktami wskazanymi przez organ odwoławczy i wywodami tegoż organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było to kwestią istotną dla rozpoznania wniesionej do Sądu I instancji skargi. Także odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. było o tyle istotne, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak więc organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy opierając swe orzeczenie na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Analizy zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek wymaganych do oparcia orzeczenia na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. zabrakło zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i przy ocenie legalności tejże decyzji przez Sąd I instancji. Przedstawione wyżej zagadnienia winien mieć na względzie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Wobec usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).