II OSK 555/05

Sygn.akt II OSK 555 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr), Ludwik Żukowski, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1392/02 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu wniesionego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej M. P. kwotę 120 złotych (sto dwadzieścia), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt II S.A./Łd 1392/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu wniesionego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) uznał za nieuzasadniony zarzut z dnia 10 czerwca 2002 r. wniesiony M. P. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na mocy tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2002r., nr [...]. W uzasadnieniu podano, że tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] został wystawiony przez organ egzekucyjny, którym z mocy ustawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2002r., nr [...] M. P. została wezwana do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] listopada 200l r., nr [...]. Ponieważ obowiązek nie został wykonany mimo upomnienia, postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] nałożono na stronę grzywnę w celu przymuszenia oraz wystawiono tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także , że podniesiony zarzut jest bezpodstawny, a fakty zawarte w jego uzasadnieniu są nieprawdziwe , gdyż nie jest prawdą , że M. P. w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2001 r. oświadczyła, iż nie posiada dokumentów takich jak: inwentaryzacja geodezyjna, inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania , projektów robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania , jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność oraz dokumentu stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Następnie organ zaprzeczył twierdzeniu strony , iż w postępowaniu dowodowym ustalono , że w Urzędzie Miasta - Gminy S. i Archiwum Państwowym brak jest dokumentów wymienionych w postanowieniu nr [...], gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie występował do tych organów o ich udostępnienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również , iż zarówno oświadczenie, jakie M. P. złożyła w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 200l r., jak i zapytania kierowane do w/w organów dotyczyły pozwolenia na budowę i użytkowanie przedmiotowego obiektu , a ustalenia te pozwoliły przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości , że obiekt ten jest samowolą budowlaną . Obowiązek nałożony zaś postanowieniem nr [...] nie jest żądaniem "dokumentów budowlanych" na podstawie , których poprzedni właściciel nieruchomości wybudował przedmiotowy budynek , lecz innych dokumentów określonych w tym postanowieniu , którego treść jest oczywista . Natomiast jeśli dla zobowiązanej obowiązki wynikające z postanowienia nie były zrozumiałe, zdaniem organu , winna się ona zwrócić do organu o ich sprecyzowanie lub udzielenie wyjaśnień , czego strona nie uczyniła lekceważąc wydany akt administracyjny . Od postanowienia tego M. P. złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 5 oraz art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161) . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła rażącą obrazę prawa , to znaczy art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie , że M. P. ma możność wywiązania się z nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 200l r. obowiązków w przedmiocie złożenia odpowiednich dokumentów , podczas gdy skarżąca nie jest w ich posiadaniu. W uzasadnieniu podano , że postanowieniem z dnia [...] listopada 200l r. M. P. zastała zobowiązana do złożenia w terminie do dnia [...] marca 2002 r. dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w S. , to jest: inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania , projektów robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami zobowiązującymi w zakresie ochrony środowiska , zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania , jeśli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność , dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Obowiązek ten nie został wykonany , z uwagi na to , że strona nie posiada wyżej wymienionych dokumentów , lecz organ administracji nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia oraz wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]. Strona podała także, że w dniu [...] czerwca 2002 r. złożyła zarzuty do tytułu wykonawczego, który to zarzut został przez organ egzekucyjny uznany za bezpodstawny . Następnie podniesiono, że M. P. nie może wykonać nałożonego obowiązku , gdyż nie posiada żądanych dokumentów , co zostało stwierdzone w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 200l r. oraz zarzucono organowi nadzoru budowlanego stopnia podstawowego naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nie podjecie działań zmierzających do ustalenia w czyim posiadaniu są żądane dokumenty . Strona wskazała również , iż brak dokumentacji wynika stąd , że przedmiotowy budynek został wzniesiony przez poprzedniego właściciela działki. Reasumując, zdaniem M. P., ze względu na pierwotną niemożliwość spełnienia żądania organu administracyjnego brak jest przesłanek wszczęcia postępowania , a w wyniku zaistnienia przesłanki negatywnej organ powinien postępowanie umorzyć zgodnie z art. 33 ust. 5. Strona wreszcie zarzuciła , że w zaskarżonym postanowieniu organ nadal nie precyzuje nałożonych obowiązków i nadaje im inną treść niż ta , która wynika z literalnego brzmienia w związku z czym powinien odpowiednio sformułować postanowienie i wskazać odpowiednio długi termin do wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na ilość i specyfikę dokumentacji , a także koszt jej wykonania . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 33 ust. 5 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 28 czerwca 2002 r . W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stopnia wyższego stwierdził , że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń formalnych oraz, że podziela w całości pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu , iż zarzut niewykonalności nie zasługuje na uwzględnienie jako nieuzasadniony , a podnoszenie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego wątpliwości dotyczących rozumienia zakresu obowiązków nałożonych jest mocno spóźnione . Organ wskazał także , że zakres obowiązków określony w postanowieniu będącym przedmiotem egzekucji administracyjnej i tytule wykonawczym nie dotyczy przedłożenia dokumentów archiwalnych stanowiących podstawę wzniesienia budynku, gdyż jak zostało to ustalone w toku postępowania wyjaśniającego obiekt wybudowano samowolnie. Sformułowania użyte w sentencji tegoż postanowienia , a zwłaszcza "inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania i projekt robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska , zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność", zdaniem organu, jednoznacznie wskazują , że nakaz obejmuje dokumenty, które mogą zostać w każdej chwili wykonane , o ile skarżąca zechciałaby wywiązać się z nakazu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego w części jako chlewnia do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązek przedłożenia projektu ewentualnych robót budowlanych był uzależniony od wskazań wynikających z orzeczenia o aktualnym stanie technicznym budynku . Inwentaryzacja geodezyjna pokazuje zaś usytuowanie budynku w terenie , natomiast inwentaryzacja budowlana przedstawia wykonane roboty budowlane. Określony w postanowieniu Nr [...] termin przedłożenia do dokumentacji technicznej wynoszący 4 miesiące , w ocenie organu , był dostatecznie długi i w zupełności wystarczałby na sporządzenie zarówno inwentaryzacji , orzeczenia o zdatności obiektu do użytkowania , jak i ewentualnego projektu koniecznych robót budowlanych . Wreszcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż trudno również uznać za niewykonalny obowiązek przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym może być akt notarialny albo wypis z księgi wieczystej. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi złożyła M. P. wnosząc o jego uchylenie . Skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę przepisów postępowania , a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez przyjęcie , że obowiązek nałożony postanowieniem Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 200l r. w przedmiocie złożenia odpowiednich dokumentów jest wykonalny, podczas gdy ze stanu faktycznego znanego stronom wynika , że obowiązek nie jest wykonalny , ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu owych dokumentów, art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w szczególności przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, udzielania informacji faktycznej i prawnej, obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię , polegającą na uznaniu przez organ , że dyspozycja przepisu obejmuje obowiązek właściciela budynku do sporządzenia dokumentacji , podczas gdy z treści przepisu wynika , że chodzi tylko o dostarczenie dokumentów istniejących . W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ) wskazał , iż zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi . Jednakże oceniając legalność zaskarżonego postanowienia , sąd nie stwierdził naruszenia prawa administracyjnego materialnego lub procesowego , które uzasadniałoby jego uchylenie . Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jak wykazano jest odmowa uznania wniesionego zarzutu za uzasadniony. W toku postępowania egzekucyjnego , mającego na celu doprowadzenie do wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], wniosła ona zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc , że określony w tytule wykonawczym obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. Sąd nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze dotyczącej naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie , iż nałożony obowiązek nie jest wykonalny, ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu wymienionych w postanowieniu dokumentów . Analiza tytułu wykonawczego Nr [...] nie wskazuje, aby obowiązki w nim wymienione były niewykonalne z punktu widzenia subiektywnego, obiektywnego lub terminowego ( vide: R. Hauser, Z. Leonski Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, str.102 i nast.) Należy więc zdaniem Sądu podzielić w tym zakresie argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia . Nie znalazł także aprobaty Sądu zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane . Wbrew poglądom strony skarżącej, w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego . Organ egzekucyjny ma natomiast obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1998r. S.A./Sz 1802/97, Lex 35996). Sąd nie dopatrzył się również , podniesionego w skardze naruszenia przez organ, w toku powadzonego postępowania egzekucyjnego przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 kpa . Podejmowane czynności organu jak zaznaczono nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. P. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono : 1. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia do wyroku, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącej obronę swoich praw, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, iż nałożony na M. P. w niniejszej sprawie obowiązek dostarczenia dokumentów , których w/w nie posiada , jest wykonalny, podczas gdy z treści przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wyraźnie wynika , że właściciel ma obowiązek na żądanie udostępnić lub dostarczyć dokumenty , które są w jego posiadaniu . Wskazując powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżąca, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa procesowego wskazała , iż było to uchybienie tego rodzaju, że skutkowało istotnym wpływem na wynik sprawy . Skarżąca dodała jednocześnie, iż braki w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia nie wykazują cech błędu tego rodzaju , iż mogą skutkować oddaleniem skargi zgodnie z treścią art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono , iż skardze do Sądu administracyjnego strona podała , iż skarżone orzeczenie obraża przepisy postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżonemu postanowieniu zarzucono także naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny , odnosząc się w skarżonym orzeczeniu do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji napisał w uzasadnieniu , iż "nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze" oraz że "analiza tytułu wykonawczego nr [...] nie wskazuje, aby obowiązki w nim wymienione były niewykonalna z punktu widzenia subiektywnego, obiektywnego lub terminowego" przywołując na poparcie swojej tezy tytuł jednej z publikacji prawniczych . Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tenże Sąd orzekł, iż zarzut ten "należy uznać za nieuzasadniony", bowiem "wbrew poglądom strony skarżącej, w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego". Jeszcze bardziej lakonicznie odniósł się sąd do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. stwierdzając jedynie , iż nie dopatrzył się ich naruszenia, ponieważ czynności organu "nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów". Zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie do wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie . Mimo , iż wymogi dotyczące treści uzasadnienia wyroku wydanego w postępowaniu administracyjnym nie są tak rygorystyczne, jak np. w postępowaniu karnym, to jednak powinno ono czynić zadość przynajmniej takim wymogom , które umożliwiają stronie ustosunkowanie się do podstaw i powodów , dla których Sąd przyjął taki , a nie inny tok rozumowania oraz argumentacji , a w konsekwencji dokonał takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy . Taki właśnie nakaz dla Sądu statuuje art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Nakaz ten nie został w sposób dostateczny wypełniony , dlatego niniejsza skarga jest konieczna i zasługuje w pełni na uwzględnienie . M. P. zobowiązana została do przedłożenia przedmiotowych dokumentów na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane . Przepis ów statuuje prawo organu administracji do żądania m.in. od właściciela określonych czynności, które to żądania są wyrazem uprawnień kontrolnych organu nad procesem budowy . Dyspozycja przepisu wskazuje na następujące czynności, których organ może wymagać od właściciela: 1. udzielenia informacji; 2. udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu; 3. opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części; 4. dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót , a także stanu technicznego obiektu technicznego . W przedmiotowej sprawie organ administracji żądał od M. P. doręczenia dokumentów , które mieszczą się w przedmiotowej dyspozycji przepisu . Strona jak wyjaśniono owych dokumentów nie posiada i nie posiadała (o czym organ wiedział) , nie mogła wykonać owego obowiązku . Organ odwoławczy uznał , że powinna była sporządzić wyżej wymienione dokumenty. Jednakże prawa do takiego żądania art. 56 ust 1 nie formułuje . Z treści przepisu wyraźnie wynika , że właściciel ma obowiązek na żądanie udostępnić lub dostarczyć dokumenty , które są w jego posiadaniu . Fakt nie posiadania dokumentów przez skarżącą jest zrozumiały, ponieważ to nie ona budynek wznosiła , lecz poprzedni właściciel działki . W tym stanie rzeczy oczywistym jest jak konkludowano , że organ administracyjny nałożył na M. P. niewykonalny obowiązek. Wobec tego niesłusznym jest wydanie tytułu wykonawczego i wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wszczęte postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11). Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji , jak też , że nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany ). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , który to przepis określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd . Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Podkreślić w tym miejscu należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie , zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Sąd kontrolując zaskarżony akt , nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym , tym bardziej jeżeli są ona podważane przez stronę skarżącą . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa . W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji narusza powołany wyżej art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwalały na oddalenie skargi w szczególności jeżeli uwzględni się czynione zarzuty przez stronę skarżącą. Należy bowiem uznać za słuszne wywody skargi kasacyjnej , iż Sąd I instancji w lakonicznym uzasadnieniu podzielając w całości pogląd organu administracji , bez czynienia niezbędnych rozważań poza ich zakresem pozostawił w istocie podstawowy zarzutu skargi odnoszący się do potrzeby umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Zauważyć w tym miejscu należy , iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania , jak również przed niedopuszczalnością egzekucji . Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę do umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego . Skoro przedmiotem zaskarżonego do Sądu I instancji było postanowienie o odmowie uznania wniesionego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadniony to wskazując na przepisy art. 33 ust. 5 i art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , strona zmierzała w istocie do wykazania niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] nakładającego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ) na M. P. wykonanie określonych obowiązków dotyczących budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. Okoliczność tę winien Sąd I instancji zbadać nie będąc związany granicami skargi a dokonane ustalenia zamieścić w motywach zaskarżonego wyroku , czego jednak nie uczyniono. Natomiast w okolicznościach tej sprawy niezbędne było poczynienie rozważań pozwalających na ustalenie czy dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej w odniesieniu do przedmiotowego postanowienia z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym działania organu administracji , przewidziane w art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane , podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy ( porównaj postanowienie NSA z 13 grudnia 1985 r. sygn. akt IISA 1843/85 publikowane ONSA 1985/2/35 ). Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie , zaś postanowienie w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego . Przepis art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowiący podstawę wydania postanowieni Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie i takiej też treści pouczenie zamieszczono w powołanym wyżej przedmiotowym postanowieniu. Z analizy przepisu art. 56 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. natomiast wynika , iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz , które w sposób niedostateczny wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy , właściwy organ może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora , właściciela lub zarządcy obiektu . Zatem bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego postanowienia dowodowego , lecz może spowodować wykonanie takiego obowiązku przez właściwy organ na koszt zobowiązanego . Jeżeli zaś zakresem takiego postanowienia dowodowego objęto również inne dokumenty czy też materiały , których organ administracji nie może wyegzekwować w granicach przewidzianych przepisem art. 56 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. to niedostarczenie przez stronę określonych dowodów sprawia , że organ administracji zobowiązany jest w oparciu o art. 77 § 1 kpa wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy . Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa bowiem na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 kpa obciąża organ administracji. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy , organ administracji ma go z własnej inicjatywy uzupełnić . Brak jednakże dla strony pozytywnych ustaleń w tym zakresie może spowodować nawet tak jak w okolicznościach tej sprawy nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego . Organ egzekucyjny a za nim Sąd administracyjny oceniający legalność zaskarżonych rozstrzygnięć w tym postępowaniu nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym co nie oznacza jednak by były one zwolnione od badania i oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej w ogóle . Badanie to oraz ocena obejmuje ustalenie czy egzekucja danego obowiązku jest dopuszczalna .Generalnie podkreślić należy , iż egzekucji administracyjnej podlegają zgodnie z art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki o charakterze publicznoprawnym a takiego charakteru nie można przypisać obowiązkowi wynikającemu z postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji , iż w rozpoznawanej sprawie poza zakresem rozważań Sądu I instancji pozostawała kwestia badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej przedmiotowego postanowienia dowodowego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] a ten element rozważań w ramach oceny legalności zarzutu wniesionego przez M. P. do prowadzonego postępowania egzekucyjnego winien zostać zamieszczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ujawnione więc naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy w oparciu , o który nastąpiło oddalenie skargi , został przez Sąd wadliwie ustalony. Tym samym wadliwy jest również proces subsumpcji przepisów prawa materialnego a to ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym w administracji nie pozwalających uznać za uzasadniony zgłoszony zarzut z dnia 10 czerwca 2002 r. wniesiony przez M. P. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na mocy tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] aczkolwiek nie z powodu w nim wskazanego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi uczyniono zarzut naruszenia prawa materialnego art. 59 ust 5 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . Zauważyć w tym miejscu należy , iż zarówno Sąd I instancji na stronie 6 uzasadnienia wyroku przytacza przepis art. 59 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy podobnie jak to czyni w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej choć przy uwzględnieniu argumentacji zamieszczonej w motywach wyroku oraz skargi kasacyjnej należało poprawnie wskazać na przepis art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże skoro wyraźnie wskazano w skardze kasacyjnej przepis art. 59 ust. 5 omawianej ustawy to tak oznaczonym przepisem związany jest Naczelny Sąd Administracyjny . Natomiast regulacja ta stanowi , że na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym . Tak określony przepis prawa materialnego nie mógł być naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi , jednakże argumentacja przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu na poparcie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procedury sądowej , pozwala w okolicznościach tej sprawy uznać , że brak dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie niewątpliwie winien doprowadzić do wydania przez uprawniony organ administracji postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . Biorąc powyższe pod uwagę należało na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylić zaskarżony wyrok , zasądzić na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania , sprawę zaś przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.