II OSK 367/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i inni od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 1265/04 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. i inni na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia superarbitra Komisji Prawa Autorskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 8 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę operatorów telewizji kablowej, reprezentowanych przez jednego pełnomocnika - radcę prawnego na rozstrzygnięcie Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie wyznaczenia superarbitra Komisji Prawa Autorskiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści tego przepisu prawa wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne czynności i akty dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych jednostek w sprawach z zakresu administracji, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadku nie wydania decyzji administracyjnych, określonych postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz niedokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ponieważ nie jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnej oznaczonej sprawie. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 904 ze zm.), jak również rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U Nr 138, poz. 736), nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wskazania przez właściwego ministra superarbitra Komisji Prawa Autorskiego. Wskazanie przez Ministra Kultury superarbitra nie jest również aktem lub czynnością mieszczącą się w zakresie objętym hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych i skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 108 ust. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w związku z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podnieśli, że zgodnie z treścią art. 108 ust. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych Minister Kultury uprawniony i zobowiązany jest do wskazania superarbitra w postępowaniu przed Komisją Prawa Autorskiego. Z punktu widzenia zainteresowanych wyborem superarbitra stron postępowania istnieje uprawnienie do żądania od Ministra Kultury dokonania stosownego wyboru superarbitra. Minister Kultury nie może odmówić dokonania tego wyboru. Minister Kultury jest organem administracji publicznej. Jego działania w zakresie wskazania superarbitra mieszczą się w ramach uprawnień administracyjnych Ministra Kultury, związanych ze sprawowaniem nadzoru nad wykonaniem zbiorowego zarządu prawami autorskimi. Z tego względu wydanie przez Ministra Kultury "decyzji o wskazaniu osoby superarbitra" jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień zainteresowanych stron do właściwego rozstrzygnięcia sporu toczącego się z udziałem wskazanego przez Ministra Kultury superarbitra. Dlatego też, zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie skargi na decyzję o wskazaniu osoby superarbitra do składu Komisji Prawa Autorskiego mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ze skargi wynika, że skarżący wszczęli spór przed Komisją Prawa Autorskiego, dotyczący zawarcia umowy pomiędzy nimi a Stowarzyszeniem Autorów ZAiKS. Zgodnie z przepisem art. 108 ust. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych strony wyznaczyły swoich arbitrów. Wybrani przez strony arbitrzy nie zdołali wskazać osoby superarbitra. Dlatego też Minister Kultury, stosownie do przepisu art. 108 ust. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wyznaczył superarbitra w osobie M. S. Wybór dokonany przez Ministra Kultury został zakwestionowany przez skarżących, którzy podnieśli, że na superarbitra została wyznaczona osoba, która nie jest bezstronna, bowiem ma powiązania ze stroną postępowania (Stowarzyszeniem Autorów ZAiKS). Przepis art. 108 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi podstawę działania Komisji Prawa Autorskiego. Komisja ta realizując swoje ustawowe zadania działa w dwojako powołanych zespołach orzekających siedmioosobowych albo trzyosobowych. W odniesieniu do zatwierdzenia tabel wynagrodzeń i wskazania organizacji właściwej w rozumieniu ustawy, zespół orzekający Komisji podlega powołaniu przez Ministra Kultury z listy czterdziestu arbitrów w składzie siedmioosobowym. Natomiast w odniesieniu do rozstrzygania sporów o stosowanie tabel wynagrodzeń lub o zawarcie umowy z organizacją zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub pokrewnymi o reemisję w sieciach kablowych właściwy jest skład trzyosobowy. W tym przypadku każda ze stron wyznacza z listy arbitrów po jednym kandydacie, zaś superarbitra wybierają tak wyznaczeni arbitrzy. W przypadku bezczynności stron w zakresie wskazania arbitra lub nieosiągnięcia porozumienia przez arbitrów co do osoby superarbitra, arbitra lub superarbitra wyznacza z listy arbitrów Minister Kultury. W obu kategoriach spraw różnie ujęto odesłanie do przepisów, które powinny być stosowane w kwestiach nienormowanych w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Do postępowania przed Komisją w sprawach zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia przedstawionych przez organizację zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem, a także w sprawach wskazania organizacji właściwej stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., zaś od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służy odwołanie do Ministra Kultury, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Natomiast do postępowania przed Komisją w sprawach rozstrzygania sporów dotyczących stosowania tabel wynagrodzeń za korzystanie utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem oraz sporów związanych z zawarciem umowy z organizacją zbiorowego zarządzania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. w zakresie przepisów o sądzie polubownym, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcie może wnieść powództwo do właściwego sądu okręgowego. Rozstrzyganie sporów związanych z zawarciem umowy o reemisję w sieciach kablowych (o której mowa w art. 21 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych) dotyczy sporów cywilnych między stronami, którymi są organizacja zbiorowego zarządzania prawami autorskimi oraz operatorzy sieci kablowych i następuje w postępowaniu przed sądem polubownym, z możliwością wniesienia przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia Komisji powództwa do właściwego sądu okręgowego. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., nie jest to postępowanie administracyjne lecz postępowanie przed sądem polubownym, którym jest Komisja Prawa Autorskiego w określonym składzie. Wyznaczenie superarbitra jest czynnością w tym postępowaniu, zarówno wówczas, gdy superarbitra wyznaczają arbitrzy wyznaczeni przez strony, jak i wówczas gdy superarbitra wyznacza minister. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż czynność ta podejmowana jest po powstaniu sporu cywilnego między określonymi stronami, które w celu rozstrzygnięcia powstałego już sporu poddały go pod rozstrzygnięcie Komisji, działającej jako sąd polubowny. Przepis art. 108 ust. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, określając kompetencję ministra do wyznaczenia superarbitra, wyłącza stosowanie art. 1171 k.p.c. (poprzednio art. 701 k.p.c.), ale nie zmienia w niczym faktu, że następuje to w postępowaniu, które reguluje Kodeks postępowania cywilnego. Należy także zauważyć, że skarżący zarzucając superarbitrowi wyznaczonemu przez Ministra Kultury powiązania z jedną ze stron postępowania przed sądem polubownym jakim jest Komisja Prawa Autorskiego, powinni wystąpić do sądu państwowego z wnioskiem o wyłączenie tego arbitra na podstawie art. 1174 k.p.c. (poprzednio art. 703 k.p.c.). Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działalności administracji publicznej (art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaś charakter wyznaczenia superarbitra przez Ministra Kultury należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to nie jest ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też przepis prawa nie poddaje tego rozstrzygnięcia właściwości sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Natomiast o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu wyznaczenie superarbitra przez Ministra Kultury nie następuje w postępowaniu administracyjnym oraz nie mieści się ani w kategorii decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyznaczenie superarbitra jest bowiem takim aktem (czynnością), który sam w sobie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżących wynikających wprost z przepisu prawa. Z przepisu, który określa kompetencje organu do wyznaczenia superarbitra, nie wynika, że przepis ten określa uprawnienie lub obowiązek skarżących o charakterze administracyjnoprawnym i to wynikający wprost z przepisu prawa. Tym samym Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.