II OSK 222/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.), Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004r., sygn. akt 7/IV SA 589/03 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 589/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 września 1997 r. o pozwoleniu skarżącemu na zmianę sposobu użytkowania części poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal mieszkalny. W pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym orzekał Wojewoda [...] /decyzją z dnia [...] stwierdzając nieważność kwestionowanej decyzji ze względu na brak wymaganej stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zgody jednego ze współwłaścicieli budynku – M. P.. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Skargę na tę decyzję wniósł P. B. /inwestor/ zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 107 ( 1 oraz art. 156 ( 1 kpa, w uzasadnieniu podnosząc, jak w odwołaniu od decyzji Wojewody, iż dopełnił wszystkich wymogów występując o zgodę właścicieli nieruchomości. Okoliczność, iż zgodę wyraził D. P. była znana jego żonie – M. P., jednakże nie wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Brak jej zgody nie uzasadnia stwierdzenia nieważności, lecz może być jedynie podstawą wznowienia. W skardze zarzucono też brak powołania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej jej wydania jak też nie ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący nie zakwestionował braku zgody M. P., lecz to, że w postępowaniu administracyjnym nie wykazano, że brak ten stanowi kwalifikowaną przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Po uzyskaniu pozwolenia na przebudowę strychu skarżący poniósł wysokie koszy tej adaptacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną stwierdził, że obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 32 Prawa budowlanego wymagał od inwestora wykazaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku współwłasności, konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zostało wykazane, iż D. P. i M. P. nabyli lokal w przedmiotowym budynku na współwłasność. Do właścicieli lokali należy też udział w określonych częściach wspólnych budynku i urządzeń nie służących wyłącznie właścicielom poszczególnych lokali a nadto udział w użytkowaniu wieczystym gruntów pod budynkiem. Małżonkowie P. byli więc współwłaścicielami poddasza przeznaczonego pod adaptację, objętego kwestionowaną decyzją. Stosownie do art. 36 ( 2 Kro uszczuplenie majątku wspólnego w następstwie działań tylko jednego z małżonków nie może być uznane za czynność zwykłego zarządu. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych prawidłowo zatem został według Sądu uznany w zaskarżonej decyzji za niespełnienie wymogu określonego w art. 32 Prawa budowlanego w kwestii konieczności wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem to inwestor był zobowiązany uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli budynku. Okoliczność ta stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa; co prawda przepis ten nie został powołany w zaskarżonej decyzji, jednakże nie powoduje to naruszenia prawa, zwłaszcza, iż utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzja organu pierwszej instancji przepis ten jako podstawę wydania decyzji wskazała. Odnośnie zarzutu odnoszącego się do kwestii braku udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzję M. P. - Sąd zauważył, iż nie ta okoliczność była przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji lecz brany był pod uwagę fakt braku jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości w aspekcie nie spełnienia przez inwestora wymogu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B. reprezentowany przez adwokata J. K., zaskarżając wyrok w całości oraz opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach: 1/ naruszeniu art. 32 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, 2/ naruszeniu przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 kpa - poprzez niedostateczne dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, oraz art. 80 kpa - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konkluzji wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, iż wnoszący skargę kasacyjną uzyskał pozwolenie organu administracji na przebudowę obiektu, "a co z tego wynika dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli". Ustawodawca nie precyzuje, w jakiej formie zgoda współwłaścicieli ma być wyrażona, ma być tylko wyraźna. M. P. wyraziła w dniu 9 sierpnia 2001 r. zgodę na "zmiany w elewacji budynku przy ul. [...]", zaś "zmiany te pozwolą mi na lepsze wykorzystanie adaptowanego mieszkania". Według skarżącego jest to "bez wątpienia" zgoda na adaptację mieszkania przez inwestora. W dalszych wywodach skargi kasacyjnej przedstawia się wymogi wynikające dla organów administracji z treści art. 9 kpa, podkreślając jednocześnie, iż skarżący zainwestował w adaptację przedmiotowego strychu na cele mieszkaniowe dorobek całego życia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Strona nie wykazała, iż zaskarżony wyrok został oparty na niewłaściwej wykładni art. 32 Prawa budowlanego w zakresie wymogu, aby inwestor składając wniosek wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /art. 32 ust. 4 pkt 2/. Kwestionowana decyzja została wydana w dniu 11 września 1997 r. i w toku postępowania nieważnościowego strona skarżąca w istocie przyznawała fakt braku zgody w tej dacie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – M. P. twierdząc jedynie, iż stanowi to przesłankę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności. Powoływanie się dopiero w skardze kasacyjnej na pismo M. P. z dnia 9 sierpnia 2001 r., a więc sporządzone po kilku latach od wydania kwestionowanej decyzji, jak też wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zawierające takich treści, które można byłoby potraktować za akceptację kwestionowanej decyzji, w żadnej mierze nie można przyjąć jako uzasadniającego zarzut dokonania w zaskarżonym wyroku niewłaściwej wykładni art. 32 Prawa budowlanego jako przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa". Podstawę skargi kasacyjnej może również stanowić zarzut naruszenia stosowanych przez wojewódzki sąd administracyjny wydający zaskarżony wyrok przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można więc w skardze kasacyjnej zarzucać naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosował w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie zaś przepisów Kodeksu postępowania, których w ogóle Sąd ten nie stosował. Nie stosował zwłaszcza art. 7 i 7 kpa, przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej, ani też art. 9 kpa powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd ten nie musiał przy tym czynić jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, gdyż był on w sprawie niesporny. Okoliczność braku zgody jednego ze współwłaścicieli, a więc niespełnienia przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie budziła żadnych wątpliwości. Dodatkowo podniesione wcześniej w skardze do Sądu I instancji a następnie w skardze kasacyjnej okoliczności, a to położenie znacznych nakładów na adaptację strychu, nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.