II OSK 220/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Witold Falczyński (del.), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2004r. sygn. akt II SA/Sz 617/04 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądza od skarżącego M. K. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 250,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 617/04 w sprawie ze skargi M. K., uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] Nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ([...]), odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 września 1998 r. ([...]). Powyższą decyzją z dnia 3 września 1998 r. Prezydent Miasta [...] udzielił J. P. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę strychu na drugi pokój mieszkania nr 11 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 8 października 1998 r. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych "C.", jako zarządca nieruchomości Nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...] i jednocześnie współwłaściciel tej nieruchomości w udziale 365/1000, wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia 3 września 1998 r. Złożenie powyższego wniosku zarządca nieruchomości uzasadniał tym, że kilku właścicieli nieruchomości – członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...] oświadczyło, iż ich podpisy na liście do głosowania, stanowiącej załącznik do uchwały z dnia 17 lipca 1996 r. w sprawie rozbudowy mieszkania własnościowego J. P. poprzez zaadaptowanie części strychu, zostały podrobione. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 1998 r. Prezydent Miasta [...] wznawia postępowanie na wniosek ww. Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych "C.", a następnie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 kpa, odmawia uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 września 1998 r. Pismem z dnia 3 lipca 1999 r. w imieniu własnym i członków Wspólnoty Mieszkaniowej domu nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...], M. S. wnosi odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], kwestionując całą procedurę zbierania podpisów w sprawie zgody mieszkańców na adaptację strychu na cele mieszkalne przez J. P., ukrywanie faktów, zatajanie dokumentów i uparte forsowanie decyzji w tej sprawie, wbrew stanowisku mieszkańców (członków Wspólnoty Mieszkaniowej). Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 § 1 i art. 28 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. S. Zdaniem organu, co wynika z uzasadnienia decyzji, zarządcą nieruchomości przy ul. [...] nr 149 i 149A w [...], jest Zarząd Budynków i Lokali Mieszkalnych "C.", który zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388) z późn. zm.), reprezentuje wspólnotę na zewnątrz oraz podejmuje samodzielnie czynności zwykłego zarządu. W związku z powyższym, stroną w niniejszym postępowaniu jest Zarząd Wspólnoty, a nie właściciele poszczególnych lokali, którzy nie mogą skutecznie wnieść odwołania. Pismem z dnia 6 października 1999 r. identycznie brzmiące skargi od powyższej decyzji, jako "przedstawiciele wspólnoty mieszkaniowej w S. przy ul. [...]", wnieśli M. S. i M. K. Zdaniem skarżących Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych "C.", przekroczył swoje kompetencje wydając zgodę na rozbudowę lokalu, ponieważ zlekceważył przepis art. 22 pkt 3 ust. 5 ustawy o własności lokali. Rozbudowa lokalu dotyczy interesu prawnego skarżących, narusza ich prawo własności, bowiem rozbudowa strychu na cele mieszkalne, nie może się odbyć bez konsekwencji zabrania skarżącym części udziałów w gruncie i częściach wspólnych budynku, do których wcześniej nabyli prawa poprzez kupno. Ponadto Zarząd Budynków przed wydaniem zgody na rozbudowę, nie dopełnił formalności wynikających z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o własności lokali. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydano bez analizy, czy narusza ona prawa osób trzecich i czy inwestor ma prawo do gruntu, na którym ma być posadowiona inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżaną decyzję wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. w uzasadnieniu tego wyroku między innymi stwierdził, iż "stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednak art. 22 ust. 1 cyt. ustawy ogranicza działanie zarządu do kwestii zarządu zwykłego, przy czym ust. 3 tego przepisu wymienia przykładowo wiele czynności przekraczających zwykły zarząd. Uregulowanie to nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak należy rozumieć sformułowanie, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, w każdym razie uregulowanie to nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1997/97). Sąd podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, daje ono bowiem właściwą ochronę osobom wchodzącym w skład wspólnoty. Decyzja o pozwoleniu na zabudowę strychu dotyka swymi skutkami wszystkich członków wspólnoty, co uzasadnia ich udział w postępowaniu administracyjnym jako strony. Wojewoda Zachodniopomorski, reprezentowany przez radcę prawnego E. U., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r., zarzucając naruszenie art. 28 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali, upoważnionym do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej oraz reprezentowania jej na zewnątrz, jest zarząd wybrany na podstawie podjętej przez właścicieli lokali uchwały. Uprawnionym do reprezentowania wspólnoty w budynku położonym przy ul. [...] 149 i 149A w [...], jest Zarząd Budynków i Lokali Mieszkalnych "C.", który jako strona postępowania miał prawo złożenia odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes prawny M. K. w zakresie nieuzyskania przez J. P. zgody na rozbudowę strychu na drugi pokój mieszkalny, istniał do dnia uprawomocnienia się uchwały wspólnoty mieszkaniowej akceptującej wykonanie ww. inwestycji. Do tego czasu bowiem miał prawo obrony swoich uprawnień właścicielskich na drodze sądowej w trybie art. 25 ustawy o własności lokali. Podjęta jednak w dniu 16 lipca 1996 r. uchwała wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...], przyjmująca proponowaną rozbudowę mieszkania poprzez zaadaptowanie części strychu, nie została w ustawowym terminie zaskarżona do sądu przez M. K., ani przez innego członka wspólnoty. Od tego momentu zatem, uprawnienia do podejmowania czynności określonych przepisami prawa, w tym do podejmowania działań przed organami administracji publicznej, posiada zarząd jako reprezentant kierujący sprawami wspólnoty. Nie można zatem zgodzić się z poglądem Sądu, iż poszczególni właściciele mieszkań, mogą występować w toczącym się postępowaniu administracyjnym realizując uprawnienia strony, niezależnie od uprawnień przysługujących w tym przedmiocie zarządowi wspólnoty. Teza powołanego w zaskarżonym wyroku orzeczenia NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., iż uregulowanie art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o własności lokali, nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych, nie może mieć zastosowania w każdej sprawie. Zasadą bowiem jest, iż wspólnotę mieszkaniową reprezentuje zarząd, a nie poszczególni jej członkowie. W orzecznictwie, jak i w doktrynie ukształtował się pogląd, iż interes prawny powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który odnosi się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu. Skarżący musi posiadać interes prawny, a więc musi istnieć związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Tak rozumianego interesu prawnego M. K. nie posiada, a co za tym idzie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto wnosząc odwołanie od decyzji pierwszej instancji skarżący nie wykazał, aby działał w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. W świetle powyższej argumentacji, słuszne jest stanowisko organu drugiej instancji, odmawiające skarżącemu przymiotu strony w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie można zgodzić się z całością argumentacji w niej zawartej. Pierwszą i podstawową kwestią, którą powinien rozważyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powinno być to, czy wnoszący skargę M. K. ma legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...]. Bowiem, uprawnionym do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 1 ab initio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, jest każdy, kto ma w tym interes prawny, przy czym "interes prawny" w rozumieniu tego przepisu, nie jest tożsamy z "interesem prawnym", o którym mowa w art. 28 kpa. Skarżący, który jest uprawnionym do wniesienia skargi z racji interesu prawnego, "musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 214). Tak rozumianego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, nie mógł mieć wnoszący skargę – M. K., bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...], dotyczyła wyłącznie interesu prawnego M. S., do którego była imiennie adresowana. To w interesie prawnym M. S. a nie M. K. było przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji i w drodze tej, doprowadzenie zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na to, że M. K. w ogóle nie brał udziału w postępowaniu, w którym została wydana zaskarżana decyzja, nie składał więc też odwołania od decyzji pierwszej instancji, a zaskarżane przez niego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, umarzało postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. S. (wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/00 i glosa J. Borkowskiego OSP 2001, nr 6, poz. 86). Zaskarżany wyrok, uchylający decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...], w praktyce w stosunku do M. K. nie rodzi żadnych konsekwencji, nawet gdyby pozostał w obrocie prawnym. Uprawnionym do wniesienia skargi na powyższą decyzję w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa był wyłącznie M. S., co też uczynił (II SA/Sz 276/04). Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że M. K. jest również uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie, spowodowało paradoksalną sytuację, w której ww. decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego, wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r., została dwukrotnie uchylona (II SA/Sz 276/04 i II SA/Sz 617/04). Z uwagi na powyższe, niezależnie od rozstrzygnięcia jakie zapadło w sprawie II OSK 224/05, należało uchylić zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.