II OSK 244/05

Sygn.akt II OSK 244 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. B. S. Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 4512/01 w sprawie ze skargi K. T. B. S. Spółka z o.o. w K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2001 r.[...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 4512/01 oddalił skargę K. T. B. S. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. z dnia [...] września 2001 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku E. P. S.A. Z. D. E. – R. D. K. o pozwolenie na budowę zespołu 12 garaży w K. przy ul. [...] na działkach Nr [...] do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. wobec właściciela nieruchomości – K. T. B. S. z siedzibą K., którego przedmiotem jest droga dojazdowa do terenu nieruchomości oraz kabel zasilający zespół garaży. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że przedmiotem głównego postępowania jest rozpatrzenie żądania w zakresie pozwolenia na budowę sieci linii kablowej do zasilania garaży położonych w K. w rejonie ulicy C. na działkach nr [...]. Jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę sieci Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji wydanej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi – K. T. B. S. przedłożenie m.in. sporządzonego projektu budowlanego przyłączenia energii elektrycznej do będących w budowie boksów garażowych z uwzględnieniem samowolnie ułożonego kabla energetycznego. Zdaniem Sądu, rację miały organy administracji wywodząc, że nie sposób przystąpić do rozpoznania żądania E. P. S.A. Z. D. E. R. D. w K. z dnia 9 września 2001 r. w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi - K. T. B. S. uzyskanie takiego pozwolenia w odniesieniu do takiego samego zadania inwestycyjnego. Wszak uzyskanie pozwolenia na budowę przez jeden podmiot wyklucza uzyskanie takiej decyzji przez inny podmiot. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero prawomocne ukończenie postępowania w przedmiocie wydanego przez organ nadzoru nakazu przedłożenia projektu budowlanego przyłącza energii pozwoli na rozstrzygnięcie postępowania w głównej sprawie. Uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego warunkować będzie rozstrzygnięcie postępowania w głównej sprawie. Zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest sprawa przed organem nadzoru Sąd uznał za w pełni uzasadnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracyjnego odpowiada więc prawu, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Podkreślono przy tym, że organ rozstrzygający sprawę główną ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie (art. 97 § 2 kpa). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego fakt uchylenia nakazu organów nadzoru (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 21/04) uzasadnia podjęcie postępowania zgodnie z zacytowanym wyżej przepisem. Sąd rozpoznający sprawę główną pomimo wiedzy na temat wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r. (sygn. akt OSK 21/04) nie wziął go pod uwagę przy orzekaniu. Powyższe znajduje swe uzasadnienie w art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z istoty sądowej kontroli administracyjnej wynika bowiem, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło K. T. B. S. Sp. z o.o. w K. reprezentowane przez adwokata A. Z. , zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: a/ zastosowanie art. 151, a niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, b/ niezastosowanie art. 170 ppsa poprzez nieuwzględnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 21/04. W oparciu o wskazane zarzuty strona skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach instancji kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł, względnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku wraz z zaskarżonym postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2001 r. i utrzymanym nim w mocy postanowieniem Starosty K. z dnia 18 września 2001 r. oraz zasądzenia kosztów instancji kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł – w wypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 188 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił zebrany materiał dowodowy całkowicie pobieżnie i popełnił szereg rażących błędów w ustaleniach faktycznych. Jako przykłady wskazał: 1. pomyłkę w dacie postanowienia organu II instancji podaną na str. 2 uzasadnienia wyroku ([...] lipca 2001 r. zamiast [...] listopada 2001 r.), 2. powołanie się na str. 2-3 uzasadnienia wyroku na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. , która w momencie wydawania postanowienia Starosty K. była już uchylona decyzją organu II instancji (autor skargi używa sformułowania "była już nieprawomocna"); 3. ze str. 3 uzasadnienia wyroku (wiersz 4 od góry) skarga przytacza cytat "I tak zobowiązał do" po czym WSA cytuje petitum decyzji PINB z dnia [...] marca 2001 r. co potwierdza, iż pomylił dwie różne decyzje PINB. Przede wszystkim jednak wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku decyzje organów nadzoru budowlanego nie nakazywały inwestorowi – K. T. B. S. uzyskania pozwolenia na budowę linii energetycznej, a tylko przedłożenie projektu budowlanego tej linii, co zostało stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego. Inwestor (KTBS) zlecił E. P. S.A. – Z. D. E. – R. D. w K. (EP S.A.) wykonanie przyłącza na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy – Prawo energetyczne poprzez zawarcie stosownej umowy przyłączeniowej, na bazie której Przedsiębiorstwo wykonuje projekty i występuje o pozwolenie na budowę przyłącza. Decyzja Starosty, o którą wystąpiła EP S.A. , miała oprócz pozwolenia na budowę zatwierdzić ten projekt. W działaniach wzajemnych KTBS i EP S.A. nie było więc żadnej sprzeczności. Rozstrzygnięcie kwestii projektu przyłącza wraz z jego zatwierdzeniem nie zależało zaś od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania przed PINB, a odwrotnie, spełnienie nakazu PINB wymagało właśnie sporządzenia projektu zasilania w energię i jego zatwierdzenia. Zawieszenie postępowania przez Starostę K. uniemożliwiało KTBS wykonanie decyzji PINB w zakresie nakazu sporządzenia projektu zasilania garaży w energię elektryczną. W dalszej części uzasadnienia skargi podkreśla się, że podstawą wydania spornego postanowienia była inna, niezgodna z prawem decyzja, uchylona następnie wyrokiem NSA. Wyrok NSA stwierdza, iż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia oparte ono zostało na niezgodnej z prawem decyzji. Taka sytuacja wyczerpuje całkowicie wynikające z art. 145 § 1 kpa. przesłanki do wznowienia postępowania. W takim przypadku WSA winien był uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Fakt, iż decyzja, na której opierało się zaskarżone postanowienie, była niezgodna z prawem, był Sądowi I instancji wiadomy w momencie wydawania wyroku. Nie biorąc pod uwagę wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 21/04 Sąd ten naruszył art. 170 ppsa. W uzasadnieniu Sąd powołał przy tym – zdaniem strony skarżącej – nieadekwatny w sprawie art. 133 § 1 ppsa. Na marginesie dodano, iż wznowienie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa nie jest i nie będzie nigdy możliwe. Uzależnione jest to bowiem od dwóch warunków: 1. przedmiotowa decyzja lub postanowienie są ostateczne (art. 145 § 1 kpa); 2. wniosek o wznowienie postępowania zostanie złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). Postępowanie w niniejszej sprawie – według autora skargi – nie może być wznowione, bo nadal się toczy, a zaskarżone postanowienie nie jest ostateczne. Jeżeli zaś przedmiotowe postanowienie stanie się ostateczne, na przykład w wyniku oddalenia niniejszej skargi kasacyjnej przez NSA, to wznowienie postępowania także nie będzie możliwe, ponieważ strona skarżąca o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, którą był wyrok NSA, dowiedziała się po jego wydaniu, już w dniu 25 marca 2004 r., ale wówczas zaskarżone postanowienie nie było ostateczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , powoływanej dalej jako "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Stosownie do art. 175 § 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3 . W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m.in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego), a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, która nie odpowiada ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego. Pierwsza z wymienionych podstaw nie występuje w treści art. 174 ppsa, zaś druga nie odpowiada w pełni formule określonej przez ustawodawcę w pkt 2 tego przepisu, zgodnie z którą naruszenie przepisów postępowania, aby skarga kasacyjna odniosła skutek, musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przeto wykazanie, iż naruszenie przez Sąd przepisów procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy, czego w rozpoznawanej skardze nie uczyniono. Wskazane w motywach skargi kasacyjnej pewne nieścisłości i błędy występujące w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostają bez wpływu na ocenę jego prawidłowości. Oczywista jest omyłka w dacie zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego ([...] lipca 2001 r. zamiast [...] listopada 2001 r.) oraz błędne powołanie treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2001 r. , która istotnie – jak trafnie zauważa skarga kasacyjna – została uchylona przez organ II instancji. [...] lipca 2001 r. została jednak wydana następna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego określająca w sposób zbliżony obowiązki, jakie inwestor winien wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Ta druga decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, zaś wniesioną w tej sprawie skargę oddalił Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2003 r. (sygn. akt II SA/Po 3450/01). Należy również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż wydane w sprawie budowy boksów garażowych decyzje organów nadzoru budowlanego nie nakazywały inwestorowi uzyskania pozwolenia na budowę linii energetycznej, a tylko przedłożenie projektu budowlanego tej linii. Jednakże konsekwencją postępowania toczącego się przed tymi organami w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia – Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), było wydanie inwestorowi, po wykonaniu przez niego obowiązków nałożonych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (ust. 1a art. 51). Dlatego również ta nieścisłość w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie czyni skargi zasadną. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych w zakresie m.in., przyłącza energetycznego do boksów garażowych spowodowałoby bowiem niedopuszczalność udzielenia odrębnego pozwolenia na budowę (na podstawie art. 28 Prawa budowlanego) tegoż przyłącza. Ubocznie wypada zauważyć, że pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń. Zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które chociażby w części zostały już wykonane, jest bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane – Komentarz. Gdańsk 2004, s.100 i orzecznictwo tam powołane). Obecnie kwestię tę rozstrzyga wprost ust. 4a art. 32 Prawa budowlanego dodany ustawą z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) stanowiący, iż "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Powyższe oznacza, że sprawa pozwolenia na budowę mogłaby zostać rozstrzygnięta bez potrzeby zawieszenia postępowania, jednakże w sposób negatywny dla inwestora. Skarga kasacyjna nie zarzuca jednak naruszenia przepisów prawa materialnego w tym względzie (co zrozumiałe), wobec czego ze względu na ograniczenie wynikające z unormowania art. 183 § 1 ppsa (rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej) nie jest możliwe wzruszenie zaskarżonego wyroku na tej podstawie. Nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, iż zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uniemożliwiało K. T. B. S. wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nakazu sporządzenia projektu zasilania garaży w energię elektryczną. Stanowiska tego strona skarżąca w żaden sposób zresztą nie uzasadnia, co uniemożliwia prowadzenie z nim polemiki. Chybiona jest wreszcie argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa ze względu na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianego już wyroku Ośrodka Zamiejscowego NSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 3450/01 oraz decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2001 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2001 r. Zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę linii energetycznej zasilającej zespół 12 boksów garażowych nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ze względu na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące tej samej inwestycji. Decyzje wydane w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego są elementami powyższego postępowania, jednakże ich uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest równoznaczne z formalnym zakończeniem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika, czy po wydaniu wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 21/04 postępowanie to zostało zakończone, np. poprzez jego umorzenie. Gdyby tak się stało, to uzasadniałoby to podjecie zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 2 kpa. W żadnym jednak razie uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w postępowaniu, ze względu na które zawieszono postępowanie w sprawie niniejszej, nie może świadczyć o wadliwości samego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed organami nadzoru budowlanego stanowiło bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu cyt. art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższych względów należy też uznać za bezprzedmiotowe wywody skargi kasacyjnej co do możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania, gdyż w grę może wchodzić tylko podjecie tegoż postępowania a nie wznowienie postępowania w zakresie jego zawieszenia. Na marginesie wypada zauważyć, że skarga kasacyjna błędnie traktuje postanowienie, od którego wniesiono skargę, a następnie skargę kasacyjną, jako nieostateczne. Przymiot ostateczności postanowienie uzyskuje bowiem z chwilą wyczerpania administracyjnego toku instancji (gdy chodzi – jak w sprawie niniejszej – o postanowienia zaskarżalne zażaleniem). Postanowienie takie jest nie tylko ostateczne, ale i wykonalne, chyba że organ administracji lub sąd administracyjny wstrzyma jego wykonanie na podstawie art. 61 ppsa. Wskazane wyżej argumenty nakazują też uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 170 ppsa poprzez nieuwzględnienie wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r. Przede wszystkim – jak już wcześniej podniesiono – uchylenie tym wyrokiem decyzji organów nadzoru budowlanego nie spowodowało automatycznie zakończenia postępowania administracyjnego z powodu którego zawieszono postępowanie w sprawie niniejszej (co, gdyby nastąpiło, uzasadniałoby jedynie podjęcie postępowania) a ponadto z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu wynikającego z akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), co trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.