IV SA/Gl 562/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy obiektowi sportowemu 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska postanowiła nadać obiektowi sportowemu, położonemu w Z. przy ul. [...], nazwę "[...]". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, z późn. zm.). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Ś. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że powołany w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 13 cyt. ustawy upoważnia radę miasta do nadawania nazw wyłącznie ulicom i placom publicznym, a przedmiotowy obiekt sportowy do nich nie należy. Uchwała została więc podjęta bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. W skardze Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła, że uprawnienia rady gminy nie są ograniczone do spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy samorządowej, gdyż ustęp pierwszy tego artykułu przekazuje radom kompetencje we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gmin, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skarżąca kwestionowała również stanowisko Wojewody co do niezaliczenia stadionu i jego okolic do placów publicznych podnosząc, że żaden przepis nie definiuje pojęcia "plac publiczny". Zwróciła nadto uwagę na właścicielskie uprawnienia Gminy względem stadionu oraz na społeczną inspirację nadania mu nazwy. W końcu w skardze wskazano na niezakwestionowanie przez Wojewodę uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] w której na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również nadano nazwę obiektowi sportowemu. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie prezentując pogląd, że z art. 7 Konstytucji RP wynika, iż działanie organu administracji publicznej zawsze musi mieć umocowanie prawne, a więc przepis prawa musi wyraźnie lub pośrednio wskazywać jego właściwość. W przeciwnym razie naruszona jest konstytucyjna zasada legalizmu. Według organu nadzoru brak było podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Jego zdaniem stadion nie jest placem publicznym, lecz szczególnym rodzajem obiektu budowlanego, a w przepisach prawa nie przewidziano kompetencji rad gmin do nadawania nazwy stadionom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zgodne z prawem. Odnosi się ono do uchwały organu stanowiącego samorządu gminnego, która co prawda dotknięta jest wadą prawną, ale nie kwalifikującą się do określenia jej jako istotne naruszenie prawa. Natomiast stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie może stwierdzać nieważności uchwały lecz winien się ograniczyć do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Otóż w omawianej uchwale wskazano błędną podstawę prawną, której w zakresie nadania nazwy obiektowi sportowemu nie może stanowić art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Zastrzega on do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Sporna była między stronami możliwość zaliczenia stadium sportowego do pojęcia "Placu publicznego". Wprawdzie słusznie podnosi skarżąca, że brak jest normatywnej definicji tego pojęcia, jednak w drodze stosownej wykładni można ustalić jego zakres. W ujęciu słownikowym jako plac oznacza się m.in. niezabudowany teren w mieście ( lub osadzie ), pełniący różne funkcje. Już takie określenie wyklucza objęcie omawianym pojęciem stadionu sportowego, który składa się nie tylko z płyty boiskowej, ale również infrastruktury w postaci widowni, szatni, zabudowań gospodarczych, różnych urządzeń sportowych itd. Trafnie organ nadzoru wskazuje na uregulowanie innych ustaw, które stadiony kwalifikują jako obiekty budowlane. W samym art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej place publiczne zostały wymienione razem z ulicami, co wskazuje, że chodzi o takie place, które pełnią podobne funkcje jak ulice, a więc głównie są elementem komunikacji miejskiej. Stadiony sportowe mają inny charakter, gdyż z reguły stanowią wydzielony, ogrodzony teren służący zasadniczo uprawianiu sportu, na którym to terenie publiczny dostęp normowany jest odrębnymi przepisami i regulaminami. Tak więc Sąd podziela stanowisko Wojewody, że art. 18 ust. 2 pkt 13 nie stanowi właściwej podstawy prawnej do nadania nazwy obiektom sportowym przez radę gminy. Nie oznacza to jednak, że taka podstawa nie istnieje. Mianowicie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera domniemanie kompetencji rady gminy. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanym przypadku nie ma uregulowań ustawowych niweczących to domniemanie, natomiast art. 7 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy wyraźnie zalicza do zadań własnych gminy sprawy z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. W rozumieniu tego przepisu urządzeniami sportowymi są również stadiony sportowe. W tej sytuacji gmina ma nie tylko prawo ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu urządzeń sportowych ( w tym stadionów ), których jest właścicielem. W tym zakresie obowiązuje zaś tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Tymczasem żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw obiektom sportowym. Taki stan prawny wydaje się w pełni zrozumiały. Nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości (analogicznej, jak w przypadku określenia nazwy szkoły, do czego wyraźnie upoważnia ustawa o systemie oświaty). Nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, skoro – jak już wyżej podniesiono – nadanie nazwy ( imienia ) gminnym obiektom sportowym mieści się w granicach zadań powierzonych gminom w art. 7 ustawy samorządowej. Stosownie do art. 18 ust. 1 tej ustawy kompetencje w tym względzie należą do rady gminy. Niewymienienie tej kompetencji w ustępie 2 tego artykułu oznacza jedynie, że nie jest to wyłączna kompetencja rady, która może ją scedować na organ wykonawczy. W okolicznościach sprawy błędne przytoczenie w podstawie prawnej uchwały szczegółowego przepisu z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zamiast właściwego ogólnego przepisu z ust. 1 tego artykułu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa w przypadku uchwały nie mającej charakteru aktu normatywnego. Nie wystąpiły więc przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 powoływanej ustawy. Dlatego też z mocy art. 148 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. su.