I OSK 193/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2122/03 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 16 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta K. oddala skargę kasacyjną. Uchwałą (...) z dnia 16 czerwca 2000 r. Rada Miejska w K. ustaliła zasady sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta K. zawarte w załączniku do uchwały. W par. 11 /kilkakrotnie nowelizowanym/ Rada wprowadziła bonifikaty od ceny lokali mieszkalnych przy jego sprzedaży na rzecz najemcy i wpłacie jednorazowej, a w par. 12 postanowiła, że bonifikaty określone w par. 11 ust. 1 nie mają zastosowania do ceny nieruchomości gruntowej. Skargę na uchwałę, w częściach postanowień zawartych w par. 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz par. 12 załącznika, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając postanowieniom z par. 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 naruszenie art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, zaś postanowieniom par. 12 załącznika - naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Analiza powołanych postanowień uchwały - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - wskazuje, że bonifikaty przy zakupie lokalu komunalnego nie uzyskują w ogóle najemcy lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych oddanych do eksploatacji od 1 stycznia 1990 r. oraz najemcy lokali mieszkalnych oddanych wprawdzie do eksploatacji przed tą datą, w których po tej dacie przeprowadzono remont bądź modernizację o określonej w par. 12 ust. 3 pkt 1 wartości. Ponadto bonifikata nie przysługuje w przypadku zakupu pojedynczego lokalu w budynku, w którym znajduje się do pięciu lokali, niezależnie od okresu jego eksploatacji. W przeciwieństwie do najemców lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych, najemcy lokali w budynkach, w których jest do pięciu lokali, nie mogą skorzystać z bonifikaty nawet jeżeli zakup dotyczy ostatniego, niewykupionego lokalu w budynku. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców lokali komunalnych w K. pod względem możliwości skorzystania z bonifikaty przy zakupie mieszkania wykracza, zdaniem skarżącego, poza zakres upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, a ponadto narusza konstytucyjnie chronioną sferę praw i wolności obywatelskich. Zgodnie z art. 68 ust. 1 cyt. ustawy, właściwy organ, po spełnieniu określonych w przepisie warunków, może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej nie niższej niż wartość nieruchomości. W szczególności w myśl art. 68 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy istnieje możliwość udzielenia bonifikaty obniżającej ustaloną cenę nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny. Gmina, jak każdy właściciel, może swobodnie korzystać z przedmiotu swojej własności i równie swobodnie nim rozporządzać. Mienie komunalne jest jednak mieniem publicznym, które służyć ma zaspokojeniu potrzeb wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Stąd też zróżnicowanie dostępności poszczególnych grup członków wspólnoty do tego mienia nie może być całkowicie dowolne. Zdaniem skarżącego, kwestionowane postanowienia par. 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały, wprowadzają nieznane ustawie kryteria, od spełnienia których zależy możliwość skorzystania przez najemcę lokalu mieszkalnego z bonifikaty. Zaskarżone postanowienia par. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 uchwały pozbawiły określone grupy najemców prawa do skorzystania z bonifikat, a inne - częściowo w tej możliwości ograniczyły. W opinii skarżącego stanowi to naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości. Za wprowadzeniem omawianego zróżnicowania nie przemawia też konieczność realizacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Zróżnicowanie zostaje uznane za dyskryminację, jeżeli nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W świetle kwestionowanych postanowień uchwały bonifikaty określone w par. 11 ust. 1 aktu, mają zastosowanie wyłącznie do ceny zbywanego lokalu mieszkalnego, natomiast zbywany razem z lokalem mieszkalnym udział we współwłasności lub użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym znajduje się budynek, następuje na zasadach ogólnych, to jest za cenę nie niższą od wartości rynkowej tego udziału, ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Udział we współwłasności / użytkowaniu wieczystym / gruntu, jako prawo związane z odrębną własnością lokalu, a zatem jego część składowa, nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu. W związku z tym nie można twierdzić, iż w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego lokal i grunt, na którym się on znajduje, to dwie odrębne nieruchomości, których ceny mogą być ustalane przez sprzedawcę oddzielnie. Nieruchomość, sprzedawana jako "lokal mieszkalny", to w istocie lokal mieszkalny i związany z nim udział w nieruchomości wspólnej w tym m.in. w gruncie, na którym znajduje się budynek ze sprzedawanym lokalem. Skoro tak, to również bonifikata, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi być udzielana od całej ceny, a nie tylko od jej części, odnoszącej się do jednego z elementów zbywanego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. w sprawie SA/Sz 2122/03 oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Sąd uznał w szczególności, że dokonanie zróżnicowania bonifikat w zależności od budynku, w którym znajduje się sprzedawany lokal, w zależności od tego, czy sprzedane zostaną wszystkie lokale w budynku oraz - zmniejszenia bonifikaty od ceny tzw. powierzchni ponadnormatywnej, nie stanowi przekroczenia umocowania ustawowego określonego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie zakazuje radzie gminy wprowadzenia dodatkowych kryteriów przy udzielaniu bonifikat. Sąd uznał również, że uchwała nie narusza zasady równego traktowania obywatela przez władzę publiczną, gdyż nie tylko ustawa nie zawiera ograniczeń w tej materii, lecz przede wszystkim o nierównym traktowaniu podmiotów prawa można mówić jedynie wtedy, gdy są one w identycznej sytuacji, a są nierówno traktowane. W tej sprawie potencjalni nabywcy lokali są w różnej sytuacji, bowiem zamieszkują różne pod względem położenia, wielkości i standardu, lokale. Za nietrafny uznał Sąd również zarzut odnośnie par. 12 uchwały, bowiem ustawa nie zabrania organom gminy stosowania bonifikaty od części ceny sprzedaży, a więc - może ona dotyczyć również części składowej lub - być określona w inny sposób. W uprawnieniu do zastosowania bonifikaty od całej ceny mieści się uprawnienie do jej zastosowania od części ceny. W ocenie Sądu nie było zatem podstaw do uznania, że zróżnicowanie wysokości bonifikat, przyjęte w zaskarżonych przepisach uchwały Rady Miejskiej w K., narusza wymienione w skardze ustawy. W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię tych przepisów, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca nie wiąże bonifikaty z położeniem lokalu mieszkalnego w określonym budynku mieszkalnym, z liczbą lokali w tym budynku, powierzchnią zbywanego lokalu czy też ze stanem technicznym budynku lub lokalu. Zgodnie z ustawą, bonifikata może być adresowana do najemców lokali mieszkalnych zajmowanych na podstawie umów najmu zawartych na czas nieoznaczony, a po wtóre bonifikata może być udzielona wówczas, gdy przedmiotem sprzedaży jest lokal mieszkalny. Dokonanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zróżnicowania sytuacji prawnej najemców lokali komunalnych w K. pod względem możliwości skorzystania z bonifikaty przy zakupie zajmowanego mieszkania na własność narusza ponadto, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Nadto określony w postanowieniu z par. 12 sposób udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego jest niezgodny z art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powołane przepisy wskazują, zdaniem Rzecznika, że bonifikata, której rada gminy może udzielić od ceny nieruchomości zbywanej jako lokal mieszkalny winna obejmować wszystkie, a nie - jedynie niektóre elementy składające się na ogólną cenę nieruchomości. O odrzucenie skargi po zastosowaniu art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, albo - o jej oddalenie, wniosła Rada Miejska w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 par. 2 ustawy, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /pkt 1/; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt 2/. Nawiązując do tych regulacji zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem doktryny i judykatury tylko przepisy naruszone przez Sąd stanowić mogą skuteczną podstawę kwestionowania wyroku /szerzej orzeczenia kończącego postępowanie/ wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym /por. m.in.: J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. Lexis-Nexis Warszawa 2004 r., str. 247; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. GSK 73/04 - Monitor Prawniczy 2004 nr 14 str. 632/. Zauważyć też należy, iż wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 1 par. 1 i par. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ również sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, to jednak nie można zapominać, iż w zakresie jego właściwości rzeczowej jest rozpoznawanie stosownie do przepisów ustawy środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych /art. 15 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, a te rozpoznaje on jedynie w granicach środka odwoławczego. Wywieść z tego należy wniosek, iż kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie oznacza powtórnego badania legalności zaskarżonego aktu w jego całokształcie /por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. FSK 208/2004 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 55; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 r. FSK 258/04 - Przegląd Podatkowy 2004 nr 7 str. 53; Z. Kmieciak - "Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Prokuratura i Prawo 2005 nr 1 str. 24-25/. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Wskazana podstawa skargi kasacyjnej tj. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, polegać miała na niewłaściwym zrozumieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie treści lub znaczenia przepisu prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, nie znajduje uzasadnienia prawnego w treści tego przepisu, który - stanowiąc tylko, że za zgodą rady właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny - nie ogranicza rady gminy w wyrażaniu przez nią zgody. Zgodzić należy się z poglądem sformułowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, iż w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, ilość lokali w budynku itp. Trudno również kwestionować uprawnienie właściwych organów gminy do zastosowania bonifikaty od części ceny sprzedaży. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż żaden akt prawa miejscowego, stanowiony przez organ gminy, nie jest stanowiony samoistnie. Zawsze wymaga podstawy ustawowej, o czym ustawodawca expressis verbis przesądza w art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a jeżeli tak, to nie można - co do zasady - wyprowadzać materialnoprawnych podstaw działania organów gminy, wyłącznie z aktów prawa miejscowego z pominięciem innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności tzw. ustaw upoważniających. Ustawodawca, upoważniając do stanowienia aktów prawa miejscowego, z reguły przekazuje organom samorządu terytorialnego do regulacji określone kwestie, inne regulując ustawowo. W świetle tego co wyżej powiedziano, nie można zasadnie utrzymywać, aby rada gminy naruszyła prawo działając według uznania, jeżeli na uznanie zezwala ustawa. Nietrafny jest również zarzut naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego oraz równości podmiotów wobec prawa, gdyż Sąd nie stosował Konstytucji RP w tej sprawie. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały usprawiedliwione podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie przepisu art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.