II SA/Rz 820/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na czynności Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły - postanawia - skargę odrzucić. II SA/Rz 820/04 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są czynności Zarządu Powiatu [...] dotyczące czynności konkursowych na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. Powołana w tym celu na podstawie uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Komisja Konkursowa, po przeprowadzeniu w dniu 22 lipca 2004 r. postępowania konkursowego nie wyłoniła kandydata na to stanowisko, gdyż jedyna osoba która do niego przystąpiła w osobie skarżącego W. K. nie uzyskała wymaganej ilości głosów obecnych na posiedzeniu członków Komisji. Od rozstrzygnięcia Komisji zawartego w sporządzonym protokole skarżący odwołał się do Zarządu Powiatu [...], żądając przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. W udzielonej skarżącemu odpowiedzi z dnia 10 sierpnia 2004 r. Zarząd Powiatu po przeanalizowaniu zgłoszonych przez niego zastrzeżeń stwierdził, iż Komisja Konkursowa nie naruszyła przepisów dotyczących przeprowadzenia konkursu, w związku z czym brak jest podstaw przewidzianych w § 8 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855) do unieważnienia konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia. W wyniku powyższego w dniu 31 sierpnia 2004 r. W. K. wniósł skargę dotyczącą czynności urzędowych Komisji Konkursowej działającej z umocowania Zarządu Powiatu [...] do WSA w Rzeszowie. Jednocześnie wyjaśnił, iż jego odwołanie skierowane do Zarządu Powiatu [...] było w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarząd Powiatu [...] odpowiadając na zawarte w skardze zarzuty wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawy, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na czynności Zarządu Powiatu we wskazanym wyżej przedmiocie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Wykazane w skardze czynności Zarządu Powiatu i działającej z jego umocowania Komisji Konkursowej nie należą do działań podjętych w sferze wykonywania administracji publicznej, a wyłącznie tego rodzaju działania organów władzy wykonawczej mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. O takim zakresie działania sądu decyduje przede wszystkim unormowanie zawarte w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – określanej dalej jako P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej: 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 tego artykułu). Instytucję konkursu na dyrektora szkoły wprowadza art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.). Stanowi on, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową. Ustawa ta jednocześnie nie przewiduje zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności konkursu i jego wyników, bowiem nie mieszczą się one w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Wyklucza to drogę postępowania przed tym sądem, a z samego faktu, że daną czynność podjął organ administracji publicznej nie można jeszcze wyciągać wniosku o publicznoprawnym charakterze tej czynności. Nie mieszczą się one w szczególności także w zakresie § 2 pkt 4 tego artykułu, gdyż ustawa wymaga aby wymienione w nim akty i czynności zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej , a za takie nie mogą być uznane. W drodze przeprowadzenia konkursu nie przyznaje się jego uczestnikom uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, jako że ustawa o systemie oświaty nie przyznaje obywatelom, nawet spełniającym warunki ustawowe wymagane na stanowisku dyrektora szkoły uprawnienia do żądania powierzenia im tego stanowiska. Przemawia to za tym, że skarga zarówno na czynność przeprowadzenia konkursu i stanowisko wyrażone przez komisję konkursową, jak również przez organ (w rozpoznawanej sprawie zarząd powiatu) jest niedopuszczalna. W tym względzie Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 r. o sygn. III RN 123/2001 (OSNP 2002/12/282). Choć dotyczy on sprawy konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej, zawarte tam wypowiedzi mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawy. Wg Sądu czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołane w tym celu komisje konkursowe zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej szkoły podstawowej mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, a spory na tle legalności postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o roszczenie związane ze stosunkiem pracy (art. 476 § 1 pkt 1 K.p.c.). Tezy tej nie jest w stanie podważyć okoliczność, iż wspomniane akty (czynności) są podejmowane w ramach własnych zadań gminy przez jej organy, a tym bardziej przez działające jedynie z ich umocowania, specjalnie w tym celu powoływane komisje konkursowe. Staranna i sprawna realizacja przez gminę jej ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej jedynie kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie wymaga zresztą tego, iżby organ gminy czy powołana przezeń komisja konkursowa występowały tu, zwłaszcza wobec uczestników postępowania konkursowego, z pozycji publicznoprawnego władztwa administracyjnego. Według Sądu chodzi tu o otwarcie dla tych sporów drogi przed sądem powszechnym, orzekającym w trybie przepisów postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy. Ta kategoria pojęciowa obejmuje nie tylko sprawy o roszczenia ze stosunku pracy, lecz również sprawy o roszczenia z nim związane (art. 476 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W tej drugiej grupie mieści się między innymi żądanie ustalenia legalności postępowania konkursowego służącego wyłonieniu kandydata na określone stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej. Jest to bowiem roszczenie z przynależnych do przedmiotu prawa pracy sfery stosunków społecznych poprzedzających stosunek pracy. SN w uzasadnieniu tego postanowienia podkreślił ponadto, iż uznaje za trafne stanowisko zaprezentowane w zdani odrębnym do postanowienia SN z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. III RN 123/99 (OSNP 2000/21/779). Stwierdzono w nim, że czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły publicznej choć mają pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności z zakresu prawa pracy, zmierzających do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Nie ma też podstaw do tego, aby akty (czynności) poprzedzające powierzenie stanowiska dyrektora szkoły traktować jako akty z zakresu administracji publicznej. Mają one na celu doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy (stosunku zobowiązaniowego) i wobec tego jako czynności przygotowawcze mają także naturę zobowiązaniową i następstwie tego nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej. Także według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. SA/Wr 1489/94 (ONSA 1995/3/129) powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 Kodeksu pracy, a odwołanie z tego stanowiska – do odwołania w rozumieniu art. 70 § 1 Kodeksu pracy, z uwzględnieniem szczegółowych warunków odwołania, o jakich mowa w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.). Powyższe przemawia za uznaniem w przeważającej części cywilnoprawnego charakteru czynności konkursowych, które nie mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Skoro zatem skarga nie dotyczy zadań z zakresu administracji publicznej, to nie podlega także kognicji sądów administracyjnych. W tej sytuacji sądem właściwym do rozpoznania wiążących się z przeprowadzonym konkursem sporów będzie sąd powszechny. Skutkuje to odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.