II SA/Wr 2060/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 czerwca 2003 r. nr X/72/2003 w przedmiocie zarzutu do projektu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Gminy w Chrząstowicach na rzecz A. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. S. jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 czerwca 2003 r., nr X/72/2003, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), którą odrzucono zarzuty skarżącego, wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Lędziny. Z lektury akt wynika, że skarżący w dniu 21 stycznia 2003 r. wniósł zarzut do projektu planu, wskazując, iż narusza on prawo własności jego działek nr A i B, na których ma zabudowania mieszkalne, warsztat samochodowy i sad. Przeznaczenie działek pod zabudowę ograniczy możliwości rozwojowe prowadzonej działalności gospodarczej. Zakwestionował przy tym przebieg obwodnicy i drogi wewnętrznej położonej na jego działkach oraz wskazał, iż obwodnica powinna przebiegać w słabiej zagospodarowanej północnej części Lędzin. W dodatkowym piśmie z dnia 26 lutego 2003 r., sygnowanym także przez innych mieszkańców wsi Lędziny zakwestionowano planowany przebieg obwodnicy, wskazując na zagrożenie dla zamierzeń inwestycyjnych na istniejących działkach siedliskowych, zagrożenia dla zdrowia i środowiska naturalnego, wskazano na bliskość Sanatorium Rehabilitacyjnego dla Dzieci i Młodzieży w Suchym Borze oraz na możliwość jej korzystniejszej lokalizacji na północnych obrzeżach wioski, z dala od zabudowań na obszarach łąk i nieużytków. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów jest dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób określony ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i należy do zadań własnych gminy. Rada Gminy Chrząstowice podjęła w dniu 29 maja 2001 r. uchwałę nr XXXV/191/2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla opisanego na wstępie terenu. Opracowywany projekt planu został uzgodniony i zaopiniowany przez właściwe jednostki oraz wyłożony do publicznego wglądu. Rozwiązania projektu planu miejscowego są spójne z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, uchwalonym za nr XXVII/150/2000 przez Radę Gminy Chrząstowice w dniu 30 października 2000 r. Podstawowym zadaniem planu było zapewnienie stworzenia niezbędnego układu komunikacyjnego w celu obsługi nowoprojektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Gminna droga dojazdowa przebiegająca przez działki skarżącego będzie spełniała taką rolę, a rezygnacja z niej pozbawi sąsiednie tereny możliwości inwestowania. Obwodnica drogi krajowej jest niezbędnym elementem układu komunikacyjnego województwa, znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, a jej przebieg został ustalony we wcześniejszych dokumentach planistycznych i jest optymalny pod względem opłacalności i roli jaką ma spełniać W skardze zarzucono, że uchwałę podjęto bez uwzględnienia ostrych sprzeciwów społeczności lokalnej, nie została ona zaopiniowana przez Sołectwo Lędziny, nie zawiera oznaczenia organu odrzucającego zarzut, nie ustosunkowuje się do szczegółowych zarzutów, odwołuje się do lokalizacji sprzed 20 lat, nie rozpatruje możliwości lokalizacji obwodnicy po stronie północnej, projekt planu nie uwzględnia istniejącej zabudowy i perspektyw rozwojowych właścicieli istniejących działek, nie zapewnia zachowania pasa ochronnego dla obwodnicy, zakłada lokalizację osiedla mieszkaniowego w bezpośredniej bliskości obwodnicy oraz nie uwzględnia faktu przebiegu planowanej obwodnicy obok cmentarza komunalnego. Organ wnosił o oddalenie skargi, przedstawił kolejność i przebieg czynności związanych z uchwalaniem planu oraz zanegował zarzuty skargi. W szczególności podniesiono, że organ nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, kiedy można mówić o naruszeniu interesu prawnego strony w sytuacji, gdy nie narusza to obiektywnego porządku prawnego. Plan jest aktem konstruowanym na pewnym poziomie abstrakcji i nie ma obowiązku uwzględniać interesów pojedynczych podmiotów. Podtrzymano przy tym wszystkie argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. Co do propozycji lokalizacji obwodnicy po stronie północnej wsi Lędziny stwierdzono, że nie mogła być ona uwzględniona z powodu fizjografii terenu (obszar o licznej sieci cieków wodnych i melioracyjnych) co powoduje zwielokrotnienie nakładów finansowych na etapie budowy, wydłużenie jej przebiegu oraz konieczność realizacji dodatkowych obiektów inżynieryjnych. Przyjęta szerokość pasa ochronnego jest dopuszczalna, a szczegółowe parametry drogi zostaną ustalone przy konstruowaniu projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.). Przepisy tej ustawy mają zastosowanie także w sprawach wniesionych do NSA, a nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane zasadą praworządności "działają na podstawie i w granicach prawa". Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), mającej w sprawie zastosowanie także po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) z mocy art. 85 ust. 2 tej ostatniej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: - po pierwsze, prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Środkiem prawnym mającym na celu ochronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zarzut jako środek obrony jednostki, którego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "O uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn ustalenia takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Musi być ona szczegółowo wywiedziona, a to z uwagi na niezbędność poszanowania reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych. Niezbędność ta wynika także z art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Dodać przy tym należy, że rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ samorządu terytorialnego obowiązany jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Nie jest tu wystarczające stwierdzenie, że nie następuje zmiana przeznaczenia nieruchomości w stosunku do zamierzeń wynikających z uchwalonego wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Poza tym zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu przekonania strony (stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 KPA), że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody. W ustanowionym przez prawo obowiązku takiego właśnie uzasadnienia rozstrzygnięć leży m.in. dążenie do poszanowania godności i wolności obywatela demokratycznego państwa. Dochodzi zaś do naruszenia tych podstawowych wartości i praw, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia, opatrzonego zdawkowym czy niepełnym uzasadnieniem. W sprawie będącej przedmiotem skargi art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został rażąco naruszony. Nie można bowiem uznać za zgodne z prawem rozpoznanie i załatwienie zarzutu wniesionego przez stronę skarżącą. Uchwała o odrzuceniu zarzutu A. S. nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutu to uzasadnienie przytaczające argumenty co do racji przyjętych rozwiązań w projekcie planu, które wymagają rozważenia w świetle interesu prawnego lub uprawnienia jednostki. Zaskarżona uchwała takiego uzasadnienia nie zawiera. Uzasadnienie sprowadza się w istocie do wskazania zgodności planu ze studium, o którym była wyżej mowa oraz do wskazania, że obwodnica drogi krajowej została zamieszczona w wykazie zadań samorządu wojewódzkiego oraz w układzie komunikacyjnym województwa i nie zmieniła swego przebiegu w stosunku do poprzednich planów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czy organ planistyczny w ogóle rozważał interes jednostkowy strony wnoszącej zarzut i interes społeczny dotyczący tego aspektu sprawy. Nie wynika również jakie argumenty zdecydowały o nieuwzględnieniu indywidualnego interesu strony skarżącej. Nie można zatem ocenić w sposób prawidłowy, czy odrzucając zarzut, Rada Miejska nie naruszyła zasady proporcjonalności. Powołała się ona bowiem, odrzucając zarzut dotyczący działki nr A i B, na konieczność zajęcia tej działki, ze względu na to, iż wyznaczenie planowanych ulic umożliwiających dojazd do nowo planowanych działek jest jednym z podstawowych celów planu. Nie wskazano natomiast przyczyn zaplanowania tego rodzaju układu komunikacyjnego, który dzieli działkę skarżącego oraz nie rozważono możliwości przyjęcia rozwiązań alternatywnych i to zarówno w zakresie lokalizacji obwodnicy jak i terenów urbanistycznych. Nie można uznać za spełniające wymogi art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przeniesienia argumentów jakie powinny znaleźć się w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut do odpowiedzi na skargę. Zawarty w odpowiedzi na skargę wywód o władzy samorządu terytorialnego przestrzenią, która odrywa się od prawa do władania przez właścicieli nieruchomościami, czyli o tzw. władztwie planistycznym nie rozstrzyga czy w trakcie sporządzania planu były w ogóle rozważane jakiekolwiek inne warianty zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek, oraz czy rozważano możliwość innej lokalizacji obwodnicy. Z akt sprawy nie wynika czy w tej kwestii wypowiadali się autorzy projektu planu, a zwłaszcza jak oceniają ekonomiczne i społeczne skutki poniechania lokalizacji osiedla mieszkaniowego w okolicach działek skarżącego oraz zmiany przebiegu obwodnicy drogowej. W takich okolicznościach twierdzenia organu o niemożności uwzględnienia wniosków strony oraz o poważnych skutkach ekonomicznych zmiany trasy obwodnicy są całkowicie gołosłowne. W wyroku z dnia 1.12.1999r., sygn. II SA 1387/99 (LEX nr 48258) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów,(...), powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych." Natomiast w wyroku z dnia 13 października 1999r., sygn. IV SA 788/99 (LEX nr 48191) Sąd ten zwrócił uwagę, że: "Dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasada ochrony własności (art. 21). W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich indywidualnych obywateli." W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wymienionym wymogom, co wyżej wykazano. Elementy takiego uzasadnienia znajdują się dopiero w odpowiedzi na skargę, a ta nie stanowi przecież integralnej części zaskarżonej uchwały, w związku z czym przedstawione tam argumenty strony przeciwnej nie mogły mieć wpływu na ocenę rozstrzygnięcia przez organ niniejszej sprawy. Dodać należy, że w wyroku z dnia 25 listopada 1997r., sygn. akt II SA/Łd 1514197 (ONSA 1998/4/124) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Warunek rozpatrzenia nie uwzględnionych zarzutów (art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca, 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest spełniony, gdy zakłada się niemożność jakichkolwiek korekt w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sesja rady gminy służy uzasadnieniu proponowanego wariantu zmiany planu, a nie rozpatrzeniu zarzutów." Wykazane dotychczas naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na mocy art. 147 §1 p.p.s.a., Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wcześniej rozważań. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 p.p.s.a. oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – p.p.s.a.