I OSK 306/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, , Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Po 1367/02 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt 3/WSA/Po 1367/02 oddalił skargę R. P, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] – stwierdzając brak podstaw do wniesienia przez R. P. zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w ww. postanowieniu Kolegium stwierdziło brak podstaw prawnych do wniesienia przez R. P. zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości położonej na terenie tej gminy, którą zainteresowany dzierżawił od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Poznaniu. Organ podkreślił, że domagać się wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego może jedynie osoba legitymująca się interesem prawnym a nie faktycznym. R. P. jest dzierżawcą przedmiotowych nieruchomości, co do których występuje z wnioskiem o rozgraniczenie, a zatem, zdaniem organu, nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wszczęcie takiego postępowania. R. P. wniósł skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnosząc o jego uchylenie, przy czym nie przytoczył szczegółowych okoliczności uzasadniających jego skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi tej za zasadną. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie należało ocenić, czy – jak to utrzymuje skarżący – doszło do bezczynności Wójta Gminy [...], jednakże w postępowaniu, do wszczęcia którego uprawniony byłby skarżący. Dotyczy to aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący przyznał na rozprawie, że istotą jego skargi jest bezczynność Wójta Gminy w rozgraniczeniu gruntów, które dzierżawi od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie ważnych umów. Skarżący wystąpił o wydanie tych gruntów i uważa, że jako dzierżawca ma on takie samo prawo do wniesienia o rozgraniczenie jak właściciel. W tym względzie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 V 1981 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100 z 2000, poz. 1086 z późn. zm.) stanowi, że Wójtowie (Burmistrzowie, Prezydenci Miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W myśl art. 33 tej ustawy Wójt wydaje decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia obu stron. Już z powyższych przepisów zdaniem Sądu wynika, że uprawnionym do wniesienia o rozgraniczenie nieruchomości może być jedynie właściciel gruntu, a nie jego dzierżawca. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności ponieważ obowiązany był do postępowania rozgraniczeniowego z wniosku skarżącego. Kwestię tę podniesiono już w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 5 XII 2001 r. sygn. akt II SAB/Po 111/01, w którym odrzucono skargę R. P. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. P. reprezentowany przez adwokata B. K., zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 30 i art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich błędną wykładnię, w tym przyjęcie, ze dzierżawca gruntu nie jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez SKO przepisów: a) art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie – przy ocenie czy skarżący jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, b) art. 37 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego do wniesienia zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...], w sytuacji, mimo, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, organ ten ani nie wszczął tego postępowania, ani nie wydal rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia tego postępowania z uwagi na rzekomy brak legitymacji skarżącego w żądaniu wszczęcia ww. postępowania. Z tego względu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd nie odniósł się do istoty złożonej w tej sprawie skargi na bezczynność, wniesionej przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Umknęło uwadze Sądu, że w sytuacji gdy skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, to organ administracji winien był albo wszcząć ww. postępowanie albo przyjmując, że skarżący nie miał uprawnienia do żądania wszczęcia tego postępowania – wydać rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania (vide wyrok NSA z dnia 21 IX 2000 r. sygn. akt II SA/Łd 1077/97), które pozwalałoby skarżącemu na złożenie odwołania, którego przedmiotem byłaby kwestia posiadania przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem Wójt Gminy [...] nie dokonał żadnej z ww. czynności to skarga na bezczynność organu złożona w trybie art. 37 kpa była całkowicie uzasadniona i powinna być uwzględniona przez SKO, w konsekwencji czego Sąd winien był uwzględnić skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Jeżeli chodzi natomiast o zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia co do braku uprawnienia po stronie skarżącego do wniesienia wniosku o rozgraniczenie, to w art. 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazano, że Wójt wszczyna postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia strony, wobec powyższego dla oceny tego pojęcia należy odwołać się do Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wynika z tego, że pojęcie strony zawarte w art. 30 ww. ustawy nie jest tożsame z osobą właściciela gruntu, a zatem uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa. Legitymację do wszczęcia postępowania posiada zatem nie tylko właściciel, ale także użytkownik wieczysty nieruchomości i jej posiadacz, w tym dzierżawca (vide uzasadnienie wyroku NSA z 21 IX 2000 II SA/Łd 1077/97). Uprawnienie dzierżawcy (skarżącego) do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, nie wyklucza udziału w sprawie właściciela gruntu. Właściciel gruntu jako osoba, którego prawa dotyczy sprawa ma również uprawnienia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek dzierżawcy nie wyklucza tym samym możliwości zawarcia ugody, o której mowa w cyt. art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 pkt 1-6. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez R. P. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale zaskarżony tą skargą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest wadliwy ponieważ skarga od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] była niedopuszczalna i Sąd winien był ją odrzucić. Jest to zatem wada, którą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych przez stronę w skardze kasacyjnej. R. P. skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] wniósł pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), która w art. 16 ust. 1 pkt 2 i 3 dopuszczała skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Identyczne uregulowanie zawiera art. 3 § 2 pkt 2 i 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc podstawową przesłanką warunkującą – tak poprzednio jak i obecnie – zaskarżenie postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym do sądu administracyjnego jest to, czy służy na nie zażalenie chyba, że postanowienie kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym – jak w tej sprawie – na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zamknięty. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] – jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] – zostało wydane w trybie art. 37 § 2 kpa. Przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Przy czym nie określa on w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na bezczynność organu, - który winien rozstrzygnąć sprawę – ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 kpa. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii – jak w tym przypadku bezczynności organu – wynikających w toku tego postępowania lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia zatem nie mogły tak w chwili wniesienia skargi sądowoadministracyjnej (pod rządami ustawy z dnia 11 V 1995 r. o NSA) jak i w chwili jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (w czasie obowiązywania ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był odrzucić skargę R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stwierdzające brak podstaw do wniesienia przez skarżącego zażalenia na bezczynność Wójta Gminy [...], ponieważ – jak wykazano – skarga od tego rodzaju postanowienia nie przysługiwała do Sądu Administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] wydanego na podstawie art. 37 § 2 kpa nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa. Wniosek taki przysługiwałby wówczas, gdyby ustawodawca w art. 37 § 2 kpa stwierdził, iż rozpoznanie przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu administracji publicznej następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Z uwagi na to, że w świetle art. 127 § 3 w związku z art. 144 kpa od postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługiwałoby zażalenie to w sytuacji, gdyby przepis art. 37 § 2 kpa taki środek zaskarżenia przewidywał, to wówczas stronie przysługiwałby od postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tym przypadku jednak tak nie było. W związku z powyższym na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.