II OSK 644/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Bogusław Moraczewski /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia24 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1991/00 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2000 Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1991/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi T. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2000r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 3 kwietnia 1998r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast ani organ I, ani II instancji nie podały, na podstawie jakiej ustawowej podstawie wznowienia, postępowanie zostało wznowione. Organy nie wyjaśniły, czy T. P. jest stroną uprawnioną do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie została mu doręczona ani decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 23 maja 1997r., ani też decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 3 kwietnia 1998r. Z wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w przedłożonych aktach administracyjnych wynika, że właścicielem działki nr [...] obręb [...] jest H. J. Organy nie ustaliły również czy termin do złożenia podania o wznowienie został zachowany. W uzasadnieniu Sąd napisał, iż w myśl art. 149 § 3 kpa, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Decyzję taką wydaje się, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia, natomiast może nią być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymieniona enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa . Ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania . Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności ustali, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po pozytywnym ustaleniu tych okoliczności organ zbada, czy na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji dotychczasowej, zapadłaby w wyniku wznowienia postępowania decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Będzie miał przy tym na uwadze, że przedmiotem decyzji wzizt była inwestycja "dom mieszkalny z garażem na samochód osobowy", a decyzja z dnia 3 kwietnia 1998r udzielała inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy ul.K. działka nr [...], że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu opisano, że dotyczy on budynku mieszkalno-usługowego, a funkcję budynku określono : "w parterze i częściowo w obrębie poddasza funkcja mieszkalna, wyżej poddasze nieużytkowe, i strych, suszenie bielizny". Nadto organ zobowiązany będzie ustosunkować się do faktu, że w pozwoleniu na budowę wymieniono jedynie działkę nr [...], a z samego opisu projektu zagospodarowania działki wynika, że "główne przyłącza gazu i wodociągu zaprojektowano od strony uliczki dojazdowej przy granicy działki, natomiast kabel elektryczny i kanalizacja prowadzona będzie przez działki sąsiednie". Nadto, organ winien wyjaśnić dlaczego przy interpretacji przepisu § 21 planu zagospodarowania miasta K., który określa sposób liczenia współczynnika intensywności zabudowy : "wskaźnik intensywności zabudowy o ogólnej postaci I = Po/T , gdzie Po — suma powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych liczona w zewnętrznym obrysie murów, T - powierzchnia terenu objętego projektem zagospodarowania działki" posłużył się definicją liczby kondygnacji zawartą w § 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r : "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o liczbie kondygnacji - rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych". Sąd I instancji podkreślił, że prowadząc postępowanie mające na celu zbadanie prawidłowości decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę, po wznowieniu postępowania, organ nie może badać ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie dotyczy bowiem jedynie decyzji dotychczasowej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a nie realizacji przez inwestora tej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła inwestorka E. W. reprezentowana przez adwokata W. K. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: w szczególności art. 133§1, 134§1 i 145§1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez stwierdzenie nie znajdujące dostatecznego oparcia w materiałach sprawy, że podjęte w jej toku decyzje organu I oraz II instancji wydane zostały przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy a tym samym z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa oraz wykroczenie w wytycznych skierowanych do właściwego w sprawie organu administracji publicznej poza granice niniejszej sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że w postanowieniu z dnia 21 marca 2000r. znak [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania Pani E. W. pozwolenia na budowę z dnia 3 kwietnia 1998r.nr [...] jako podstawa prawna wskazany jest m.in. przepis art. 145§1 pkt 5 kpa. Ta podstawa prawna wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, zawarta w osnowie oraz omówiona w uzasadnieniu postanowienia uchyla trafność zarzutu Sądu co do braku wskazania podstawy wznowienia. Wskazana podstawa znajduje oparcie we wniosku p. T. P. z dnia 13 marca 2000r, w którym wskazywał na uzyskanie przez niego obecnie informacji co do przekroczenia warunków zagęszczenia budynków, na dz. [...] i sąsiednich. Ponieważ postanowienie to razem z późniejszą decyzją z dnia 20 kwietnia 2000r., wydaną na podstawie art. 151§1 kpa, tworzyło pewną całość aktów administracyjnych wydanych w tej sprawie w I instancji to, wskazanie podstawy prawnej samego wznowienia postępowania tylko w postanowieniu, a nie powołanie tego przepisu w decyzji nie stanowiło uchybienia przeciwko normie z art. 107§l kpa. W skardze kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji w chwili wpłynięcia wniosku T. P. z dnia 13 marca 2000r., doskonale wiedział, że T. P. był już wtedy właścicielem sąsiadującej z działką nr [...] E. W. działki nr [...]. W aktach sprawy znajduje się zresztą m.in. decyzja WINB w Krakowie z dnia 16 marca 2000r. wydana jako wynik sporu między tymi sąsiadami a doręczona także do wiadomości Urzędu Miasta K. Wydział Architektury, czyli do organu I instancji w niniejszej sprawie. Dowody znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że skarżący miał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Fakt, że nie dano temu wyrazu w osobnej dokumentacji, zgromadzonej specjalnie w tym celu, nie odbiera skarżącemu legitymacji jako strony, nadto można to uznać co najwyżej za brak proceduralny, który nie miał wpływu na wynik sprawy zatem i ten zarzut podniesiony przez Sąd wydaje się być nieuzasadnionym. W piśmie z dnia 13 marca 2000r. skarżący podaje, że o okoliczności, na podstawie której składa wniosek o wznowienie postępowania dowiedział się "obecnie". Istotnie w aktach brak jest dowodów na to czy zachował on miesięczny termin z art. 148 § 1 kpa jak i wypowiedzi organu w oparciu o jakie przesłanki ocenił, że termin ten został zachowany. Sąd mógł jednak podjąć próbę przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z urzędu w oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, żądając od skarżącego przedłożenia dokumentów potwierdzających zachowanie terminu. W skardze kasacyjnej napisano, że wątpliwości nasuwa wytyczna dla organu administracyjnego co do wydania decyzji o odmowie wznowienia, w razie gdyby organ uznał iż możliwe jest tutaj wydanie decyzji odpowiadającej w swej treści decyzji pierwotnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 151§2 kpa w zw. z art. 146§2 kpa, gdyby stwierdzono istnienie podstaw do wzruszenia decyzji w trybie wznowienia, może w takiej sytuacji jak wspomniana wyżej, zapaść nie decyzja o odmowie uchylenia decyzji ale decyzja stwierdzająca, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sądowi umknęła być może okoliczność, że od wydania stronie zainteresowanej decyzji z dnia 3 kwietnia 1998r. o pozwoleniu na budowę minęło już ponad 5 lat, zatem wchodzi tutaj w grę przesłanka negatywna z art. 146§1 kpa zabraniająca uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia. Wznowienie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce na wniosek strony, która wskazała podstawę wznowienia z art. 145§1 pkt 5 kpa sprecyzowaną jako przekroczenie na działce nr [...] gęstości zabudowy. W tym stanie rzeczy stanie rzeczy wytyczne Sądu zawarte na str. 6 uzasadnienia wyroku odnoszące się do różnic pomiędzy decyzją wzizt, projektem zagospodarowania działki oraz pozwoleniem na budowę a także kwestii przyłącza gazu i wodociągu, doprowadzenia kabla elektrycznego i kanalizacji wydają się wykraczać poza przedmiot postępowania w niniejszej sprawie /art. 134§1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżony wyrok, uchylający decyzje organów II i I instancji, nie narusza prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej. Powoływanie wszystkich przepisów kodeksu, które miały zastosowanie w sprawie byłoby zbytnim formalizmem. Niezbędne jest natomiast powoływanie stosowanych przepisów kodeksu, gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania, umorzenie postępowania itd. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym (patrz: Komentarz do art.107 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarówno w decyzji organu I instancji- Prezydenta Miasta K. z dnia 20 kwietnia 2000r., jak i decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2000r. wydanej po rozpoznaniu odwołania T. P. nie powołano podstawy prawnej dotyczącej kwestii wznowienia postępowania administracyjnego. Jedynie w decyzji organu I instancji wskazano na art. 145 i art. 151 § 1 Kpa, co jest wskazaniem zbyt ogólnym, ponieważ oba te przepisy mają charakter rozbudowany i należało precyzyjne określić stosowany przepis. Nie sanuje tego uchybienia wskazanie przez Prezydenta Miasta K. w postanowieniu z dnia 21 marca 2000r. o wznowieniu postępowania administracyjnego powołanie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. organ umocowany jest do badania wszystkich podstaw wznowienia, niezależnie od wskazanych w żądaniu co do treści i zakresu ich podstaw. Z art. 149 § 2 kpa wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania dopiero otwiera postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 i 145a. Ograniczenie dotyczy podstaw uchylenia decyzji wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a, które nie mogą być podstawą uchylenia decyzji, w razie wszczęcia postępowania z urzędu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. (patrz B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, 1998r., wyd. II, str. 742). Jak powyżej napisano nieprawidłowość polegająca na braku powołania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji sama nie pozbawiałaby bytu prawnego zaskarżonej decyzji, jednakże w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lipca 2000r. miały również istotniejsze naruszenia przepisów, wskazane w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 147 kpa z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jej udział. W niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło na żądanie T. P. Jednakże organy nie wyjaśniły czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie wynika to z akt sprawy. Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielką działki nr [...] jest H. J. T. P. nie była również doręczana decyzja o pozwoleniu na budowę. Legitymacja wnoszącego skargę kasacyjną nie wynika również ze znajdującej się w aktach sądowych kserokopii decyzji wydanej z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 marca 2000r. znak [...]. Jest to decyzja wydana w zupełnie innej sprawie i wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z kserokopii znajdującej się w aktach nie wynika, że decyzja ta została doręczona do wiadomości Urzędowi Miasta K. Wydział Architektury, czyli do organu I instancji w niniejszej sprawie. Tak istotna kwestia jak posiadanie przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania przymiotu strony niewątpliwie wymaga wyjaśnienia przez organy administracji publicznej, gdyż należy pamiętać, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania. Równie istotną kwestią jest ustalenie, czy żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione w ustawowym terminie. Ma on charakter prekluzyjny. W razie uchybienia może być więc przywrócony na ogólnych zasadach z art. 58 kpa. Orzeka o tym organ właściwy do wznowienia postępowania. Zasadą jest więc, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tego Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa wyjątki (niezachodzące w niniejszej sprawie) : 1. w sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 kpa termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, 2. zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a. termin biegnie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W doktrynie uważa się, iż zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Nie wystarczy tutaj uprawdopodobnienie (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 200; podobnie wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany : "Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze"; podobnie wyrok NSA z dnia 19 maja 2000r., I SA/Wr 1038/97, Lex nr 43046: "Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia"; por. tu artykuł: S. Maliszewski, Nowe okoliczności jako przesłanka wznowienia postępowania, Przegląd Podatkowy 1997r., nr 3, s. 28 : "Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia"). Znajdujące się w podaniu o wznowienie postępowania stwierdzenie, iż wnioskodawca w "chwili obecnej uzyskał informację" jest wskazaniem za mało precyzyjnym i nie stanowi udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) T. P. dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Odnośnie zarzutu, iż Sąd mógł podjąć tym zakresie próbę przeprowadzenia dowodu z urzędu w oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., dalej p.p.s.a., należy stwierdzić, że art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, iż dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca), to nie przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez Sąd i uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania - nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy.(patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn.akt OSK 1595/04, niepublik.) Nie jest również uzasadniony zarzut, że w zaskarżonym wyroku Sąd w wytycznych skierowanych do właściwego w sprawie organu administracji publicznej wykroczył poza granice sprawy. Zgodnie z art. 134 p.p.sa., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Dokonując wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "w granicach danej sprawy" należy odwołać się do stanowiska orzecznictwa oraz doktryny, wyrażonych odnośnie rozumienia podobnego sformułowania użytego w art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U nr 74, poz. 368 ze zm.). "Ustawowy zwrot "w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" należy interpretować w ten sposób, iż przedmiotem tych postępowań może być sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Wynika z tego, iż art. 29 ustawy o NSA będzie mógł mieć zastosowanie nie tylko do aktów wydanych w postępowaniach zaliczanych do trybu głównego (toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji), ale także do aktów wydanych w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych (postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi - art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 k.p.a.) oraz w postępowaniach incydentalnych w stosunku do trybu głównego (np. dotyczących ukarania karą porządkową- art. 88 i 96 k.p.a. lub toczących się w trybie art. 106 k.p.a.)" /patrz: A.Skoczylas "Uwzględnienie skargi przez NSA a moc wiążąca postanowień", Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2002/3/57/). Uwag Sądu I instancji odnoszących się do decyzji, którą udzielono pozwolenia na budowę E. W., a więc decyzji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, nie można więc uznać za wykroczenie poza granice sprawy. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a