I OSK 276/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska /spr./, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Małgorzata Borowiec, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Bd 911/04 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz M. M. 235 ( dwieście trzydzieści pięć ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23.11.2004 r. sygn. akt II SA/Bd 911/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] nr [...], odmawiająca ustalenia odszkodowania na rzecz M. M. za nieruchomość zajętą pod drogi. Do wydania tych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], decyzją z dnia 4.04.1997 r. nr [...], zatwierdził podział nieruchomości m.in. 93/4, stanowiącej własność M. M., z której wydzielono m.in. działki 93/5, 93/10, 93,21, 93/22 pod ulice, stwierdzając w p-kcie 2 decyzji, że działki te przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem z dniem gdy decyzja stanie się ostateczna. Z kolei Wójt Gminy [...] decyzjami z dnia 4.06.1998 r. nr [...] i z dnia 4.11.1998 r. nr [...] zatwierdził podział innych nieruchomości M. M. nr 93/23 i 93/35 również wydzielając z nich m.in. działki nr 93/289, 93/34, 93/59, 93/60, 93/61, 93/62 pod drogi i w punkcie 2-gim tych decyzji stwierdzając, iż przeszły one na własność gminy za odszkodowaniem z mocy prawa. M. M. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a ponieważ negocjacje nie dały rezultatu, dokonana została wycena na wniosek Gminy [...] (w wysokości za 1 m2 zbliżonej do propozycji M. M.) i w trakcie załatwiania wniosku Gmina [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale w części dot. wydzielenia działek pod drogi, bowiem na obszarze, na którym nieruchomość się znajduje miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje terenu pod drogi publiczne, a jedynie zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług. Decyzjami z dnia 10.07.2003 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia 22.07.2003 r. nr [...], działając z urzędu, organy stwierdziły nieważność pkt 2 ww. decyzji Wójta Gminy [...] i Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. M. M. podtrzymał wniosek o odszkodowanie stwierdzając, iż działki wydzielone pod drogi przejęła na własność Gmina [...] z mocy prawa i stwierdzenie nieważność decyzji w części dotyczącej tego problemu, jest bez znaczenia. Wymienionymi na wstępie decyzjami organy odmówiły ustalenia odszkodowania. Oddalając skargę M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż zgodnie z art.98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działki przeznaczone pod drogi wskutek podziału nieruchomości przechodzą z mocy prawa na własność, w tym wypadku Gminy i nie ma potrzeby wydawania decyzji w tym przedmiocie, a skutek w postaci przejścia prawa własności pociąga za sobą konieczność wypłaty odszkodowania na zasadzie art. 98 ust. 3 tej ustawy. Jednakże w przypadku stwierdzenia, że podział nie jest zgodny z planem zagospodarowania istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a co za tym idzie skutków jakie to stwierdzenie ma na wypłatę odszkodowania. Ocena organów jest nieuzasadniona i dowolna, bowiem organ I-ej instancji przekroczył kompetencje uznając, że nie doszło do przejęcia własności nieruchomości na rzecz Gminy, natomiast organ II-ej instancji stwierdzając, iż wydzielone działki nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg wymienionych w art. 98 ust. 1, nie wyjaśnił tej okoliczności, nie ustalając charakteru wydzielonych ulic - kontynuował Sąd, dodając, iż w tej sytuacji zasadność wniosku o odszkodowanie należało ocenić w świetle rozdziału 5 ustawy - odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. W art. 132 ust. 3a przewidziano, iż jeżeli decyzja na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca obowiązani są do zwrotu odszkodowania, wobec tego tym bardziej nie ma podstaw do odszkodowania, które nie zostało wypłacone – skonkludował Sąd. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. M., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi, lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 1 in principio i art. 98 ust. 3 in fine oraz niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzje w sprawie podziału nieruchomości spowodowały, iż z mocy prawa Gmina [...] stała się właścicielem działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, a taki wniosek jest oczywisty w świetle prawidłowej wykładni art. 98 ust. 1 in principio ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie została stwierdzona ich nieważność, co wynika z art. 98 ust. 3 in fine tej ustawy, Wojewódzki Sąd powinien był skargę uwzględnić, a nie ją oddalić, wyrażając przy tym dowolny pogląd, iż art. 132 ust. 3a ma w tej sprawie zastosowanie, gdy tymczasem odnosi się on do innego stanu faktycznego i prawnego – podkreślono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Integralną część decyzji zarówno Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], jak i Wójta Gminy [...], zatwierdzających podział nieruchomości M. M., stanowiącą załączniki, były mapy z projektem podziału nieruchomości, przedstawiające m.in. rodzaj użytków, z których wynikało wyraźnie, iż w wyniku podziału powstały drogi, które w założeniu miały przejść na własność Gminy [...] i która to Gmina dokonała określonych czynności prawnych, mających ten fakt potwierdzić – wnioski i wpis do ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne : gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność Gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, za odszkodowaniem uzgodnionym między właścicielem a właściwym organem, a w razie braku uzgodnienia – ustalonym według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że w wyniku podziału nieruchomości M. M., zostały wydzielone grunty pod drogi, a w dacie orzekania o podziale nie było wątpliwości, że miały być to drogi publiczne – gminne. Informacje w tym przedmiocie zostały zawarte w pk-tach drugich tych decyzji, przy czym oczywiste jest, że te postanowienia decyzji nie miały w sprawie żadnego znaczenia w świetle cyt. wyżej regulacji art. 98 ust. 1, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału ale z mocy prawa (stąd późniejsze stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji). Jeżeli zatem w wyniku podziału nieruchomości M. M. zostały wydzielone działki pod drogi, to późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji w części punktów informujących o przejściu tych dróg na własność Gminy [...], nie odwróciło tego faktu. Zgodzić należy się zatem z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż stwierdzenie organów w decyzjach dotyczących odszkodowania, co do przejścia prawa własności nieruchomości i braku zaliczenia wydzielonych dróg do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych, były niczym nieuzasadnione, dowolne i nie mogły być dokonane w postępowaniu o odszkodowanie. Skoro Wojewódzki Sąd dokonał takiej oceny, to niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie wydane w sprawie skargi M. M. Odmowa odszkodowania mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby nie wydzielone zostały działki gruntu pod drogi publiczne, jednak działki pod drogi zostały wydzielone, a Wojewódzki Sąd uznał, iż niczym nie poparte jest twierdzenie organu co do ich charakteru prawnego, to oddalenie skargi M. M. naruszało art. 98 ust. 1 i ust. 3, bowiem w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności wymienione w tych przepisach i odmowne rozstrzygnięcie organów było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa wypłaty odszkodowania, pomimo wyżej wskazanych wad w ustaleniach faktycznych i prawnych w sprawie, znajduje uzasadnienie w art. 132 ust. 3a cyt. ustawy. Zgodnie z tym zapisem, jeżeli decyzja na podstawie której wypłacono odszkodowanie zostanie następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, należy się zwrot otrzymanego odszkodowania. Do zwrotu odszkodowania niezbędne jest zatem zaistnienie dwóch przesłanek: otrzymania odszkodowania i późniejszego wzruszenia decyzji ostatecznej, na podstawie której wypłacono odszkodowanie. W niniejszej sprawie żaden z tych warunków nie miał miejsca. M. M. nie otrzymał bowiem odszkodowania, zaś stwierdzenie nieważności decyzji o podziale w części mającej charakter informacyjny, a nie stanowiący, nie miało znaczenia i w sprawie dotyczącej odszkodowania było bezprzedmiotowe. Art. 132 ust. 3a wymaga, aby wzruszeniu uległa decyzja będąca podstawą wypłaty odszkodowania, a nie część decyzji o podziale nieruchomości, jeżeli decyzja taka dzieli się na części, która wydziela działki pod drogi publiczne. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy odmowy wypłaty odszkodowania M. M., gdyż w sprawie nie miał zastosowania z przyczyn wyżej wskazanych, już pomijając to, że reguluje on kwestię zwrotu odszkodowania, a nie jego ustalenia. Zgodzić się zatem należy ze skargą kasacyjną, że zaskarżony wyrok narusza prawo, tj. wskazane w niej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże naruszenia te doprowadziły w rezultacie do naruszenia prawa procesowego, bowiem – jak powiedziano wyżej – skoro Wojewódzki Sąd uznał, iż organy nie miały podstaw do oceny, że prawo własności nie przeszło na Gminę [...], ani do stwierdzenia, iż wydzielone drogi nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, to wydany wyrok jest niezrozumiały, gdyż jego konkluzja nie wynika z dokonanej oceny działań organów. Wobec powyższego, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).