II OSK 463/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2217/02 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt II S.A./Po 2217/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w cel przymuszenia. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych spraw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z [...] kwietnia 2002 r. nałożył na J. G. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego (kurnika) usytuowanego na działce nr [...] w S.. Decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2002 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . Wskazano , iż w toku postępowania naruszono przepis art. 40 § 2 kpa, gdyż pisma w sprawie nie były doręczane pełnomocnikowi zainteresowanej strony. Postanowieniem z [...] sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36 poz. 161 ze zm.) nałożono na J. G. grzywnę w kwocie 591.552 zł. Zażalenie wniosła J. G., zarzucając naruszenie art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym . Wymogi powołanego przepisu zawarte zostały bowiem w uzasadnieniu , a nie w sentencji postanowienia. Wskazała także, iż nałożona grzywna stanowi środek rażąco uciążliwy oraz że postępowanie powinno być zawieszone (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) ponieważ nie zostało zakończone postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wyjaśniono , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] marca 1999 r. nakazał rozbiórkę budynku użytkowanego jako kurnik. Decyzja ta jest prawomocna, gdyż Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2001 r. oddalił skargę . J. G. otrzymała 5 kwietnia 2001 r. upomnienie, wzywające ją do wykonania obowiązku. Ponieważ nakaz rozbiórki nie został wykonany, dlatego wierzyciel wystawił [...] kwietnia 2001 r. tytuł wykonawczy . Organ odwoławczy uznał , iż zarzut naruszenia przepisu art. 122 § 2 nie jest zasadny. Wymogi , o których mowa w powołanym przepisie, zostały prawidłowo zawarte w uzasadnieniu decyzji. W sentencji umieszcza się bowiem jedynie rozstrzygnięcie aktu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie sprowadza się to do nałożenia na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. Stwierdzono , iż grzywna jest dla zobowiązanej mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie bowiem dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Wyjaśniono, że ustalenie wysokości grzywny wynika z kryteriów określonych przepisem art. 121 § 5 zaś organ egzekucyjny w niniejszej sprawie prawidłowy ustalił wynikające z przepisu współczynniki (powierzchnia budynku oraz cena za 1 m2 powierzchni użytkowej ustalona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów) . Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący zawieszenia postępowania. Ewentualne bowiem wznowienie postępowania merytorycznego nie stanowi kwestii prejudycjalnej , od którego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy . Jednocześnie wyjaśniono, że decyzją z [...] marca 2002 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania. J. G. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w zażaleniu . Zarzuciła naruszenie przepisu art. 122 § 2 pkt 1 i 2 argumentując, iż pouczenie o skutkach nieuiszczenia grzywny w terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu i zagrożeniu , że w razie nie wykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze - powinny były być zawarte w sentencji , a nie w uzasadnieniu postanowienia . Zastosowany środek egzekucyjny - zdaniem skarżącej – jest rażąco surowy . Środkiem tańszym , a więc mniej uciążliwym realizującym wprost tytuł wykonawczy byłoby ewentualnie wykonanie zastępcze . Stwierdziła skarżąca także , iż postępowanie egzekucyjne powinno było być zawieszone do czasu rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie , podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.)podkreślił, że nie jest ona zasadna. Podniesiono , iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu wszczął postępowanie egzekucyjne 17 kwietnia 2001 r. na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego . Zgodnie z tym tytułem skarżąca jest obowiązana do rozbiórki obiektu budowlanego użytkowanego jako kurnik , wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości S. Przed wszczęciem tego postępowania skarżąca została 5 kwietnia 2001 r. wezwano do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Stosownie do przepisu art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36 poz. 161 ze zm.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze , odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości , opróżnienie lokali i innych pomieszczeń , przymus bezpośredni . Sąd wyjaśnił , że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się , jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 §2) . Uznając zaskarżone postanowienie za prawidłowe wyjaśniono , że wbrew poglądowi skarżącej organ egzekucyjny miał pełne podstawy do zastosowania wymienionego środka . Ogólne zasady postępowania egzekucyjnego określają , iż należy stosować środek egzekucyjny , który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku , a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 §2) . Sąd uznał , iż zastosowany środek ma na celu przymuszenie skarżącej do wykonania obowiązku , o którym mowa w tytule wykonawczym . Sugerowane w skardze wykonanie zastępcze jest niewątpliwie środkiem bardziej uciążliwym . Bowiem w razie wykonania obowiązku , nie uiszczona lub nie ściągnięta grzywna podlega umorzeniu , a na wniosek zobowiązanego , który wykonał obowiązek , grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona (art. 125 i 126). W przypadku wykonania zastępczego koszty , które obciążają zobowiązanego nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne ). Za bezpodstawną uznano argumentację skargi , która powołuje się na społeczne skutki związane z rozebraniem przedmiotowego budynku. W niniejszym postępowaniu organ egzekucyjny nie bada przecież zasadności wydanej w tym zakresie decyzji, a jedynie podejmuje działania w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym (art. 1). Podkreślono , iż decyzja administracyjna o rozbiórce stała się prawomocna 25 stycznia 2001 r. Skarżąca mimo upływu kilku lat nie wykonała dotychczas tego obowiązku stwierdzając, iż "sama tego obowiązku nie wykona". Nałożenie zatem grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku było w pełni zasadne i zgodne z wymogami powołanych przepisów. Wskazując na przepis art. 122 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyjaśniono co powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny i uznano ,iż zaskarżone postanowienie spełnia wymogi powołanego przepisu. Fakt , iż powyższe wezwania zawarte zostały w uzasadnieniu postanowienie, a nie w części rozstrzygającej nie stanowi podstawy odmiennej oceny tego postanowienia. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak zaznaczono , Sąd uchyla postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia reguł określonych w przepisie art. 122 § 2 pkt 1 i 2 nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy . Istotne jest , że sentencja postanowienia zawiera rozstrzygnięcie istocie sprawy , to jest o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia . Postanowienie to zawiera również wymogi , o których mowa w powołanym przepisie . Z tego względu zarzut naruszenia przepisu art. 122 § 2 Sąd uznał za nietrafny . Nie było też podstaw jak zauważył Sąd do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym . Podkreślono , iż organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego . Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie objętej tytułem wykonawczym nie jest, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, kwestią prejudycjalną (art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 18 ustawy), od której zależałoby zastosowanie środka egzekucyjnego . Nie zachodziły zatem żadne podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania egzekucyjnego . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. G. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 2 oraz art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy , a mianowicie art.7 § 2 , art.119 § 2 oraz art. 125 i art. 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 1991r., nr 36, poz.161 ze zm.) w wyniku ich błędnego zastosowania w sprawie , poprzez uznanie , iż grzywna w celu przymuszenia wysokości 591.552 zł prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwa dla zobowiązanego, a ponadto w pewnych wypadkach jest lub może zostać zwrócona, podczas gdy żaden z tych warunków w sprawie niniejszej nie zachodzi , zaś prawidłowa ocena zaistniałego stanu faktycznego winna prowadzić do wniosku , iż środkiem najtańszym i prowadzącym wprost do wykonania obowiązku jest wykonanie zastępcze. Jak wskazano w motywach skargi kasacyjnej podstawą oddalenia skargi takiego było przyjęcie stanowiska przez Sąd I instancji , iż nałożona grzywna jest dla dłużnika najmniej dotkliwa , prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku , a ponadto istnieje możliwość jej zwrotu w przypadku wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków . Nie zgadzając się z tym poglądem uznano , iż uzasadnienie otrzymania grzywny i to w wysokości tak wysokiej jak w niniejszej sprawie nie daje się pogodzić z przepisami dotyczącymi zasad prowadzenia egzekucji administracyjnej . Naruszona zostaje w takim wypadku zasada ogólna postępowania egzekucyjnego, która płynie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , a mianowicie zasada stosowania takich spośród dostępnych prawem środków egzekucyjnych , które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz są najmniej uciążliwe dla dłużnika. Żaden z tych warunków nie został w wyniku zastosowania grzywny zachowany. Grzywna, co jest oczywiste, nie może prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku, ani w orzeczonej, ani w żadnej innej wysokości. Kurnik podlegający rozbiórce jak stał tak stoi i stać będzie dopóty, dopóki nie zostanie rozebrany. Nie można również grzywny w wysokości 591.552 zł traktować jako środek najmniej dla dłużnika uciążliwy, albowiem rozbiórka budowli tak nieskomplikowanej, jak kurnik nie nastręcza żadnych problemów budowlanych i z całą pewnością jest wielekroć tańsza - nawet w przypadku wykonania zastępczego - niż orzeczona grzywna. Jedyną przyczyną , dla której skarżąca nie dokonała dotychczas rozbiórki jest fakt, że nie dysponuje ona środkami na realizację swojego obowiązku. Jeśli nie może ona podźwignąć tego ciężaru, to tym bardziej nie może ona ponieść kosztów grzywny. Teza o mniejszej uciążliwości grzywny w takiej sytuacji jest zdaniem skarżącej niczym innym jak poważnym nieporozumieniem. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że orzeczenie przez organ egzekucyjny i utrzymanie grzywny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeniewierza się zasadzie stosowania środków zmierzających wprost do wykonania obowiązku oraz środków najmniej uciążliwych dla dłużnika. Nie podzielono również argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że za przyjęciem tezy o łagodności grzywny względem wykonania zastępczego przemawia obowiązek , a w pewnych przypadkach możliwość zwrotu grzywny. Z art.125 i art.126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika wprawdzie, że w przypadku wykonania obowiązku nie uiszczona grzywna podlega umorzeniu, natomiast uiszczona może być zwrócona , jednakże możliwości te są jedynie teoretyczne i nie przystające do realiów sprawy mniejszej. Powyższe przesądza o uznaniu grzywny w orzeczonej wysokości za środek drastyczny, niczym nie uzasadniony i nie zmieniający w żaden sposób istniejącej rzeczywistości w sposób zgodny z tytułem wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Przede wszystkim podkreślić należy , że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego określanego również jak kurnik o powierzchni 1232 m 2. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tj. Dz. U. Nr 110 z 2002 r. poz. 968 ze zm. ) do realizacji tego obowiązku przewiduje się następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.( art. 1a pkt. 12 b ustawy). Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania w okolicznościach tej sprawy organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wszystkich wyżej wymienionych a to wyłącznie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego . Dokonując zatem wyboru właściwego środka egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym należy kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego. Jedna z podstawowych zasad tego postępowania zawarta została w przepisie art. 7 § 2 omawianej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 7 § 2 cytowanej ustawy stanowi , że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne , które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego . Z zasady tej wynika obowiązek badania , który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku . W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym . Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej ( rozbiórki obiektu ), powinien wybrać wykonanie zastępcze , gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R. Hauser / Z. Leoński ,A. Skoczylas - Postępowanie administracyjne w administracji – Komentarz C.H.BECK Warszawa 2005 str. 46 ). W art. 7 § 2 omawianej ustawy przewidziano również zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka . Pojęcie środków egzekucyjnych wyjaśnione zostało we wskazanym wyżej art. 1a pkt 12b ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji. Nie można jednak przyjąć , iż konsekwencją zasady stosowania najmniej uciążliwego środka jest wyliczenie kolejności środków egzekucyjnych pomieszczone w art. 1a ust. 12b cytowanej ustawy a więc w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia a następnie wykonanie zastępcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 § 2 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji albowiem mając na uwadze zasadę stosowania środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji to wykonanie zastępcze w okolicznościach tej sprawy jest tym , które może doprowadzić do rozebrania wniesionego samowolnie budynku gospodarczego. Nie można jednocześnie przy uwzględnieniu wysokości ustalonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 591 552 zł uznać , że tenże środek zastosowany w sprawie jest mniej uciążliwy dla skarżącej jak to przyjął Sąd I instancji w sytuacji kiedy stwierdzenia tego nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy. Brak jest bowiem niezbędnych rozważań, które pozwalałyby na uznanie , że wartość wykonania zastępczego przewyższała by wielkość ustalonej grzywny , zaś wskazywane przesłanki z art. 125 i 126 omawianej ustawy jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej nie potwierdzają zasadność uznania wymierzenia grzywny w celu przymuszenia jak środka w okolicznościach tej sprawy mniej uciążliwego. Nadto w sytuacji , kiedy Sąd I instancji wskazuje w motywach zaskarżonego wyrok ( strona 5 ) na deklarację zobowiązanej , że - cytat "sama tego obowiązku nie wykona" – koniec cytatu, to nałożenie tak wysokiej grzywny nie może być uznawane za środek mniej uciążliwy, który przede wszystkim nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku . Celowe więc było zastosowanie w tej sprawie środka egzekucyjnego polegającego na wyborze wykonania zastępczego a nie grzywny . Natomiast wybierając zastosowany środek egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym naruszono także przepis art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , który stanowi , że grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ze wskazanych wyżej powodów uznano wniesioną skargę kasacyjna za mającą usprawiedliwione podstawy i dlatego też na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 135 , poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.