II OSK 144/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Jacek Chlebny, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1884/03 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Decyzją z dnia 21 sierpnia 2000 r., Nr 506/00 Wójt Gminy [...] ustalił R. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. 888 przy ul. [...] we wsi R. Kolejną decyzją z dnia 19 grudnia 2000 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z elementami zagospodarowania działki na terenie wymienionej wyżej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. W., współwłaścicielka tej działki podnosząc zarzut, że jej brat R. R. nie posiada jej zgody na zabudowę działki, a dokument, którym się posługuje został sfałszowany. Decyzją z dnia 13 lipca 2001 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że sporządzona dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w przepisach zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Kolejnym postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2001 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] zobowiązał R. R. do doprowadzenia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do zgodności z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz przedstawienia uwierzytelnionej zgody pozostałych współwłaścicieli działki na rozbudowę budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 17 października 2001 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił R. R. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce o nr ew. 888 przy ul. [...] we wsi R. W jej motywach stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego wyżej wymienionym postanowieniem. W dniu 27 lipca 2001 r., podczas wizji lokalnej przeprowadzonej na działce o nr ew. 888 położonej przy ul. [...] we wsi R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że do istniejącego na działce budynku R. R. dobudował już budynek parterowy z częścią użytkową poddasza w stanie surowym, zamkniętym. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2002 r., Nr 3/02 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał R. R. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy realizacji przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce o nr ew. 888 położonej przy ul. [...] we wsi R. Następnie decyzją z dnia [...]., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał R. R. wykonanie następujących czynności: a) opracowania powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej i inwentaryzacji urbanistyczno-budowlanej ww. obiektu z opinią o stanie technicznym oraz projektem dokończenia robót, b) przedłożenia trzech egzemplarzy przedmiotowej dokumentacji w Inspektoracie wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót w terminie 60 dni od dnia kiedy decyzja nakładająca ten obowiązek stanie się ostateczna. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że wykonanie powyższych obowiązków umożliwi doprowadzenie obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Inwentaryzacja pozwoli bowiem rozstrzygnąć, czy roboty były prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, a sam budynek nie narusza ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących warunków technicznych, interesów osób trzecich, oraz nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Projekt dokończenia robót określi natomiast sposób likwidacji zaistniałych nieprawidłowości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. W. podnosząc zarzut, że decyzja ta jest bezprzedmiotowa, gdyż inwestor nie uzyskał jej zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zgoda współwłaścicielki nieruchomości może mieć istotne znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy roboty budowlane już wykonano kwestie naruszenia prawa własności czy wyrządzenia szkód budową nie podlegają ocenie organów administracji. Skutki takich działań mogą być oceniane i likwidowane w oparciu o przepisy prawa cywilnego i w postępowaniu przed sądem cywilnym. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. W. podnosząc zarzut, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), a nie art. 50 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził w motywach tego wyroku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 28, 48 i 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wymieniony art. 51 ust. 1 nie może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji a podstawą taką jest przepis art. 81c wymienionej ustawy. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż wobec ustalenia faktu wybudowania przez R. R. dobudówki do domu bez ważnego pozwolenia na budowę organy winny były dokonać oceny zgodności z prawem prowadzonej budowy w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego a nie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy. Od wymienionego wyżej wyroku R. R. zastąpiony przez radcę prawnego T. S. wniósł skargę kasacyjną. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż przepis art. 81c prawa budowlanego, pozwalający organom żądać od uczestników procesu inwestycyjnego różnego rodzaju dokumentów, ocen i ekspertyz nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem prawną podstawą do zobowiązania skarżącego do złożenia zamiennego projektu budowlanego a także wykonania innych czynności prowadzących do zalegalizowania wykonanych już robót są przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Powołując się na tezy zawarte w uzasadnieniach wyroków NSA z 18 czerwca 1997 r., sygn. IV SA 1450/95; z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96 i z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 903/97 autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż przebudowa i rozbudowa budynku przeprowadzona przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę wina być rozstrzygnięta nie na podstawie przepisu art. 48 prawa budowlanego, lecz art. 51 w zw. z art. 50 tej ustawy. Z tych powodów skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez oddalenie skargi M. W. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie znajduje oparcia w prawie stanowcze stwierdzenie Sądu I instancji, iż przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nie może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji związanej z prowadzoną inwestycją a podstawą taką może być tylko przepis art. 81c tej ustawy. Prawo budowlane zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i w brzmieniu obowiązującym obecnie przewiduje różne sytuacje, gdy organy nadzoru budowlanego podejmują różnego rodzaju czynności służące doprowadzeniu prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i w ramach tych czynności żądają od inwestora złożenia uzupełnionej lub zmienionej dokumentacji prowadzonych robót. Przykładem takich przepisów są art. 49b ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji a w brzmieniu obecnie obowiązującym art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Natomiast wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku art. 81c omawianej ustawy stanowi podstawę do żądania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego różnego rodzaju informacji służących wypełnieniu przysługujących tym organom funkcji kontrolnych. Cel wydania tego przepisu był więc zasadniczo różny od przepisów zawartych w rozdziale 5 prawa budowlanego. Podzielić należy również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który – zdaniem tego Sądu – nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący R. R. zamierzał prowadzić rozbudowę budynku mieszkalnego, co zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporne jest w sprawie, że inwestor pozwolenie takie uzyskał decyzją z 19 grudnia 2000 r., która jednak nie stała się ostateczna z powodu zaskarżenia jej przez M. W. i następnie uchylenia jej decyzją Wojewody Mazowieckiego. Mimo to skarżący rozpoczął rozbudowę budynku, którego dotyczyły te decyzje. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podstawą do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może być tylko przepis art. 48 prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego a nie zastosowany przez organy administracyjne przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy. Powyższe stanowisko WSA jest niewątpliwie trafne w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Inna jest natomiast sytuacja w stosunku do obiektów budowlanych, których budowę inwestor rozpoczął na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjmowana początkowo na gruncie prawa budowlanego z 1994 r. restrykcyjna linia orzecznictwa NSA, zgodnie z którą inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, została w orzecznictwie złagodzona. Wyłomem w dotychczasowej linii orzecznictwa były wyroki NSA z 21 marca 2001 r., sygn. IV SA 241/99 i z dnia 5 września 2001 r., sygn. SA/Sz 2652/00 (publ. OSP 2002, z. 12, poz. 155), zgodnie z którymi nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nieostateczną, oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zostało też wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. OSK 1490/04 (niepubl.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji nie odniósł się jednak do zagadnienia, czy organy wyjaśniły wszystkie istotne fakty dotyczące stanu faktycznego sporu, w szczególności tego, kiedy skarżący rozpoczął rozbudowę domu. Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów na podstawie przepisu art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.