II SA/Wr 1567/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVI/218/2001 w przedmiocie czynszów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchwały nr XXXV/211/2001 Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 12 grudnia 2001 r., w sprawie zasad polityki czynszowej Gminy, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591), Wojewoda Opolski wniósł skargę z dnia 22 lutego 2002r., na uchwałę Nr XXXVI/218/2001 Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 grudnia 2001r., zmieniającą uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej Gminy. W uzasadnieniu skargi podał, że Rada Miejska w Korfantowie w dniu 12 grudnia 2001r. podjęła uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej Gminy, która została zmieniona przywołaną powyżej uchwałą z dnia 28 grudnia 2001r. Zdaniem skarżącego organu, wskazane uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733), do kompetencji rady gminy należy uchwalanie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Stosownie natomiast do ust. 2 tego artykułu, program ten winien być opracowany, na co najmniej pięć kolejnych lat, obejmując w szczególności regulacje wymienione w punktach 1 – 8, w tym zasady polityki czynszowej. Brak jest, zatem podstaw do podejmowania częściowych regulacji w tej materii. Wojewoda dodał, że § 2 uchwały zawierający katalog czynników uzależniających wysokość stawek bazowych czynszu oraz czynników obniżających te stawki, został ustalony bez upoważnienia, gdyż katalog ten został wymieniony przepisem art. 7 w/w ustawy, który ma charakter przykładowy, natomiast ustalenie i uwzględnienie przywołanego katalogu w przypadku konkretnych lokali należy do kompetencji zarządu gminy. Zgodnie z art. 7 i 8 ustawy, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową ustala Zarząd Gminy w oparciu o zasady polityki czynszowej uchwalone przez radę gminy w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Korfantowie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż zdaniem Rady prawo nie zostało naruszone, ponieważ z art. 21 ust.1 i 2 wyżej przytoczonej ustawy, wynika kompetencja do ustalenia zasad polityki czynszowej Gminy. Ponadto o prawie do podjęcia przez radę odrębnej uchwały w tej sprawie świadczy także art. 8 pkt. 1 ustawy. Zdaniem Rady nie doszło do naruszenia prawa także w treści § 2 uchwały, bowiem wprowadzenie podziału lokali w zależności od ich położenia, strefy, winny być określone najwyższe i najniższe stawki czynszu przez Zarząd, który bez ich określenia nie mógłby wykonać dyspozycji art. 8 pkt. 1 ustawy tj. ustalić stawek czynszu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należy stwierdzić, że sytuacja opisana w powyższym przepisie, nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie a zaskarżona uchwała Nr XXXVI/218/2001 Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 grudnia 2001r., zmieniającą uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej Gminy, stanowi przepisy prawa miejscowego. Wskazać należy również, że granice orzekania sadu administracyjnego w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Zgonie z art. 134 § 1 cyt. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania zatem jest spawa "nadzorcza" i granice orzekania nie mogą przekraczać granic tej sprawy. Zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 28 grudnia 2001r., zmieniająca uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej gminy, które Rada określiła wcześniejszą uchwałą z dnia 12 grudnia 2001r., a zatem kwestią regulowaną wymienionymi uchwałami jest jedna sprawa, a mianowicie zasady polityki czynszowej gminy. Identyfikując się z utrwalonym poglądem w literaturze prawniczej, iż ustawodawca stanowi o zaskarżaniu uchwał, to nie chodzi o zaskarżanie każdego przejawu kolegialnej metody zajmowania stanowiska w sprawie, ale o zaskarżenie wiążących oświadczeń woli. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia prawnego, czy oświadczenia te zostały ujęte w formie jednego, wieloelementowego aktu nazwanego "uchwałą", czy też w formie kilku odrębnych aktów, z których każdy jest zatytułowany "uchwała". (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, praca zbiorowa pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2004.,str. 562). Przyjąć należy, że mamy w niniejszej sprawie oświadczenia Rady, co do jednych zasad polityki czynszowej gminy, nie ma zatem przeszkód do odniesienia się przez sąd do dwóch uchwał regulujących tą samą materię, w sposób pierwotny i następny ją modyfikujący, gdyż jest to ta sama sprawa administracyjna. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych "granic" sprawy administracyjnej. Dlatego też, granice rozpoznania sądu administracyjnego zostają wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 274). Działając na podstawie obowiązujących przepisów, sąd administracyjny niezależnie od zarzutów skarżącego musi ocenić, działając z urzędu zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Obowiązkiem zatem sądu jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu niezgodna z prawem. Na tle rozpoznawania skarg wnoszonych przez organ nadzoru powstała praktyka orzecznicza, w której przyjęto dopuszczalność wychodzenia przez sąd poza granice zaskarżenia. (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1997r.). Sąd zatem wypowiada się co legalności uchwały w danej sprawie, a nie w przedmiocie samej skargi, stąd rozważania w przedmiotowej sprawie dotyczą uchwał "w sprawie zasad polityki czynszowej", bowiem odrzucenie przez sąd skargi organu nadzoru na uchwałę z dnia 12 grudnia 2001r., nie ma cech rzeczy osądzonej. Materialnoprawną podstawą podjętej uchwały przez Radę Miejską w Korfantowie, z dnia 28 grudnia 2001r., zmieniającą uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej gminy był przepis art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U Nr 71, poz. 733). Przepis ten stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: zasady polityki czynszowej (pkt. 4). Zapis przywołanego przepisu wymaga powyższego wieloletniego planu, który musi obejmować regulacje wymienione w punktach od 1 do 8, w tym zasadę polityki czynszowej, o której mowa w pkt. 4, a zatem zasady te stanowić powinny element planu. Potwierdza taką powinność art. 21 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek, którego realizacja została skonkretyzowana (art. 21 ust.2), a zatem organ stanowiący nie posiada w tej kwestii dowolności, lecz ramy jego działania w zakresie elementów wieloletniego programu z art. 21 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zostały wskazane przez ustawodawcę. Przyjęcie przez Radę Miejską w Korfantowie, jednego z elementów składowych wieloletniego programu jako samodzielnej uchwały w sprawie zasad polityki czynszowej, jest sprzeczne z prawem. Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko wyrażone na rozprawie przez pełnomocnika gminy, że uchwała zmieniająca zasady polityki czynszowej nie narusza prawa, bo definiuje pojęcie strychu oraz nie różnicuje stawek czynszu za lokale socjalne. Sąd zauważa, że narzucona przez Radę dyrektywa organowi wykonawczemu gminy w zakresie jednej wysokości stawki za lokale socjalne, przy naruszeniu uchwałą w § 2 w sprawie zasad polityki czynszowej, okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, jest sprzeczne z prawem. Należy wskazać, że użyte w art. 7 ustawy , sformułowania " ustala stawki czynszu, z uwzględnieniem w szczególności" oznacza, że organ wykonawczy ustalając stawkę czynszu (art. 8), obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową, jednakże przy lokalach socjalnych winna być zachowana zasada, z art. 23 ust. 4 ustawy, że stawka za lokal socjalny nie może przekroczyć połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym. (por, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002r., sygn. akt II SA/Wr 1049/02, OSS 2002/4/102 ). Mając powyższe na uwadze, należało orzec o stwierdzeniu nieważności tej uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej gminy, nie czyniło bezprzedmiotowym dokonanie kontroli legalności wcześniej podjętej uchwały dotyczącej działalności komunalnej w tej samej sprawie, gdyż jak wykazano wyżej, uchwała jest sprzeczna z prawem - art. 21 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Okoliczność, iż zaskarżona uchwała oraz uchwała nr XXXV/211/2001 z dnia 12 grudnia 2001r., zostały uchylone przez Radę, po ich zaskarżeniu do sądu, nie czyniło zbędnym wydania przez ten sąd wyroku, bowiem mogły one być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego wejścia w życie przepisów prawa miejscowego, uchylającego te akty.(vide wyrok NSA z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS 1996, nr 4, poz. 129). Wobec powyższego, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270),orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.