III SAB/Wr 2/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A S.A. w L. na bezczynność Sejmiku Województwa D. co do podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Wojewódzkiego w J. G., oddala skargę. Sejmik Województwa D. jest organem założycielskim Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Wojewódzkiego w J. G. Szpital został utworzony i działa na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r., Nr 91, poz. 408 ze zm.). Jednym z wierzycieli tej jednostki jest Spółka Akcyjna A z siedzibą w L. Pismem z dnia 9 stycznia 2004 r. Spółka wezwała Sejmik Województwa D. do wydania stosownego zarządzenia lub uchwały, o której mowa w art. 60 przywołanej już uchwały o ZOZ. W odpowiedzi z dnia 17 lutego 2004 r. Marszałek Województwa D. podniósł, iż przepis, na który powołuje się strona, nie wskazuje żadnego terminu dla podjęcia uchwały lub zarządzenia. Poinformował jednocześnie Spółkę, że Samorząd Województwa realizuje program restrukturyzacji podległych mu jednostek, celem przywrócenia ich płynności finansowej. Tym programem naprawczym objęty został również Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital Wojewódzki w J. G. W tych okolicznościach, spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzuciła Sejmikowi Województwa D. bezczynność, polegającą na niepodjęciu przez ten organ uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Wojewódzkiego w J. G., do czego organ ten zobowiązany jest na podstawie art. 60 ust 3 ustawy o ZOZ. W ocenie skarżącej, organ nie wykonuje więc czynności nakazanych prawem, co uprawnia do wniesienia skargi na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Strona skarżąca wywodziła, iż jest wierzycielem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Wojewódzkiego w J. G. na kwotę około 300.000 zł. Z informacji otrzymanych od Komornika Sądowego wynika, iż ogólna kwota zgłoszonych do wyegzekwowania należności w stosunku do tej jednostki, znacznie przekracza jej wpływy z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Wskazany Zakład nie płaci również bieżących należności, zarówno wobec kontrahentów, pracowników, jak i zobowiązań publicznoprawnych. W ocenie Spółki, można więc mówić o ujemnym wyniku finansowym, którego Szpital Wojewódzki w J. G. nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, przy czym sytuacja taka trwa już od kilku lat. W efekcie, wszyscy wierzyciele, w tym także skarżąca, są praktycznie całkowicie pozbawieni możliwości zaspokojenia swoich należności. Spółka A ma więc interes prawny w domaganiu się usunięcia naruszenia stanu prawnego przez Sejmik Województwa D., polegającego na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, tj. niewydaniu rozporządzenia ani niepodjęciu uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej Szpitala Wojewódzkiego w J. G. Ustawa o ZOZ określa bowiem zasady funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej. Akt ten reguluje między innymi kwestie związane z ich finansowaniem. Szczególny zapis stanowi w tym zakresie art. 60 ust. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym: "Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji". Po myśli ust. 1 w tym samym artykule: "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy". Zdaniem strony, w świetle brzmienia cytowanych przepisów, w przypadku braku możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej we własnym zakresie, organ założycielski tego zakładu jest zatem obowiązany, z mocy prawa, wydać rozporządzenie lub podjąć uchwałę, o których mowa. Sejmik Województwa D. nie podjął wskazanych wyżej czynności, mimo wezwania wystosowanego przez Spółkę. Tymczasem przepisy ustawy o ZOZ, w sposób jednoznaczny i kategoryczny, nakazują organowi założycielskiemu podjęcie odpowiednich kroków w przypadku zajścia wskazanych w ustawie przesłanek. Spółka stoi na stanowisku, że w analizowanym przypadku taką przesłanką jest wykazanie przez samodzielny zakład opieki zdrowotnej ujemnego wyniku finansowego, który nie może być pokryty przez ten zakład we własnym zakresie. Natomiast czynnością, jaką organ założycielski powinien w takiej sytuacji wykonać, jest wydanie rozporządzenia lub podjęcie uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Obowiązek podjęcia kroków mających na celu rozwiązanie trudnej sytuacji finansowej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ciąży tylko i wyłącznie na ich organach założycielskich. W ocenie skarżącej, Sejmik Województwa D., jako organ założycielski SPZOZ - Szpitala Wojewódzkiego w J. G., winien był podjąć przepisane prawem kroki w celu uzdrowienia złej sytuacji finansowej szpitala, tj. wydać rozporządzenie lub podjąć uchwalę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji, czego nie uczynił do dziś. W ten sposób wywołał stan niezgodności z prawem. W ostatnim fragmencie skargi zawarta jest argumentacja dowodząca zachowania przez Spółkę terminu przewidzianego do wniesienia skargi. W odpowiedzi, strona przeciwna sformułowała dwa alternatywne wnioski: o odrzucenie lub o oddalenie skargi. Pierwszy wniosek uzasadniano twierdzeniem, że zakres kontroli sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz w art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa. Rozpatrywana sprawa nie mieści się w tym zakresie i taki też pogląd przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dwu wcześniejszych orzeczeniach, wydanych w sprawach, których sygnatury przytoczono w skardze. Natomiast alternatywny wniosek o oddalenie skargi argumentowano następująco. Z dniem 1 grudnia 2003 r. nastąpiła zmiana Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala w J. G. Zgodnie z założeniami proponowanego przez ten organ programu działań naprawczych w stosunku do zarządzanej przez niego jednostki, możliwe jest sprawniejsze i rentowne działanie tegoż Szpitala. Należy więc przyjąć, iż niemożność pokrycia przez ten Zakład swojego ujemnego wyniku finansowego ma charakter przejściowy. Dlatego też, w dniu 26 marca 2004 r. Sejmik Województwa D. podjął uchwalę w sprawie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala w J. G. Przekształcenie polega na utworzeniu - w miejsce dwóch oddziałów chirurgii ogólnej i dwóch oddziałów chirurgii wewnętrznej - jednego oddziału chirurgii ogólnej i jednego oddziału chorób wewnętrznych. Tego rodzaju przekształcenie ma znacznie ograniczyć koszty prowadzenia Szpitala. Z tych względów, a także z uwagi na fakt, iż dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, organ założycielski nie podejmował czynności zmierzających ani do likwidacji ani do zmiany formy jego gospodarki finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach skrótem "p.s.a.", przewiduje ośmiopunktowy katalog spraw, w których sądy administracyjne uprawnione są orzekać w ramach kontroli działalności administracji publicznej, rozpoznając wniesione w tym zakresie skargi uprawnianych do tego podmiotów. Do spraw tych należy - między innymi - bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4, tzn. w sprawach, w których organy powinny wydać decyzje lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także w sprawach innych - niż wymienione w pkt 1-3 - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, wydawanych lub podejmowanych przez organy, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga wniesiona w rozpoznawanym przypadku nie dotyczy tego typu spraw. Uwzględnić jednak trzeba także przepisy, na których oparła strona swoje żądanie, a zwłaszcza przepisy art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (jednolity tekst - Dz.. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Stosownie do pierwszego z przywołanych przepisów "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Zgodnie zaś z brzmieniem art. 91 ust. 1 tej samej ustawy, dopiero co zacytowany przepis "stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich". W wywodach uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt 3 II SAB/Wr 120/03 dokonano rozróżnienia pojęć: "akt" i "czynność" i wyrażono zapatrywanie, że przepis art. 91 ust. 1 odnosi się wyłącznie do tej drugiej kategorii, nie obejmując swoją hipotezą bezczynności związanej z obowiązkiem wydania przez organ samorządu województwa aktu, jakim w rozpoznawanej sprawie miałaby być uchwała (rozporządzenie) o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu opieki zdrowotnej lub ojej likwidacji. Skład rozpoznający niniejszą sprawę uznał jednak za uprawnione także szersze rozumienie pojęcia "czynności nakazanych prawem", o któ rym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, obejmując tym pojęciem także akty prawne, wydawane w ramach kompetencji przewidzianej dla organów samorządu województwa. Przy tak szerokiej wykładni cytowanego zwrotu ustawowego i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), można przyjąć, iż skarga na niewykonywanie przez organ samorządu województwa czynności nakazanej prawem jest generalnie dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (w niniejszej sprawie - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - jako miejscowo i rzeczowo właściwy). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała mimo to na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, iż zgodnie z art. 50 p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Także przywołany już przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, mający odpowiednie zastosowanie w sprawie w związku z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uzależnia jednoznacznie legitymację do złożenia tego typu skargi od interesu prawnego strony skarżącej. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa jednak pogląd, iż o interesie prawnym można mówić, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może być (lub powinna) obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po sprecyzowaniu konkretnym aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Oznacza to, że o tym, czy strona ma interes prawny (a nie tylko interes faktyczny) decyduje ostatecznie to, czyjej żądanie znajduje oparcie w przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego przesądza ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W ocenie składu orzekającego, po stronie spółki A brak jest tak pojmowanego interesu prawnego. Skarżąca jednoznacznie wywodzi swój interes prawny w sprawie z tego, iż jest jednym z wierzycieli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Wojewódzkiego w J. G., oraz z tego, że wskutek ujemnego wyniku finansowego, którego jednostka ta nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, co pozbawia spółkę możliwości zaspokojenia przysługujących jej roszczeń. Nie sposób zgodzić się z poglądem, że powyższe okoliczności faktyczne uzasadniają interes prawny strony skarżącej w niniejszej sprawie. Przepis art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) przewiduje, iż zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub odpowiednio państwowej uczelni medycznej albo państwowej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Z kolei przepis art. art. 60 ust. 4 tejże ustawy dopuszcza możliwość pokrycia ujemnego wyniku finansowego takiego zakładu przez jego organ założycielski ze środków publicznych, a także możliwość określenia przez ów organ formy dalszego finansowania zakładu, na zasadach określonych w art. 35c. Zważyć jednak trze- ba, że żaden z tych przepisów nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych strony. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, także regulacja przyjęta w art. 60 ust. 3 nie pozwala na wywiedzenie interesu prawnego po stronie wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Przewidywanemu w tym ostatnim przepisie obowiązkowi organu założycielskiego wydania stosownej uchwały (rozporządzenia) o likwidacji lub o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu nie odpowiada bowiem żadne wynikające z prawa administracyjnego prawo podmiotowe spółki, w szczególności prawo do skutecznego żądania, aby sąd administracyjny zobowiązał organ założycielski do podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w tym przepisie. Przeciwnie, o niedopuszczalności zgłoszenia takiego żądania w rozpoznawanej sprawie przesądza jednoznacznie brzmienie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Po myśli tego przepisu, "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego". Zakres przewidzianego w cytowanym przepisie rozstrzygnięcia sądu świadczy o tym, że interes prawny - w ujęciu całego art. 91 - przysługuje jedynie temu podmiotowi, który mógłby się skutecznie domagać wykonania czynności na swoją korzyść. Sytuacja taka nic ma miejsca w przypadku zaniechania podjęcia uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ZOZ. Jest bowiem oczywiste, że sąd administracyjny nic mógłby nakazać "organowi nadzoru" podjęcia uchwały zastrzeżonej - w okolicznościach rozpoznawanego przypadku - do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa. Tym bardziej nie można przyjmować, że w wypadku art. 60 ust. 3 chodzi o akt, który miałby być wydany "na rzecz" skarżącej spółki (ani też żadnego innego wierzyciela). Wszystkie przywołane do tej pory uwarunkowania normatywne przemawiają dobitnie przeciwko możliwości konstruowania - dla potrzeb rozpoznawanej sprawy - interesu prawnego wywodzonego z cywilnoprawnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona skarżąca. W niniejszej sprawie należy w każdym razie podzielić zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2004 r., sygn. akt III SA/Wr 207/04, w myśl którego, nawet z ewentualnego orzeczenia sądu powszechnego, dla zabezpieczenia jego wykonania, nie można wyprowadzić interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podstawy do formułowania interesu prawnego w takich postępowaniach nie stanowi też przepis art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten nie reguluje bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych jednostki. Zważywszy powyższe i uwzględniając dyspozycję z art. 151 p.s.a., skargę należało oddalić.