II OSK 326/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [A] S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt III SAB/Wr 2/04 w sprawie ze skargi [A] S.A. w L. na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego co do podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Szpitala Wojewódzkiego w J. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. (sygn. III SAB/Wr 2/04), oddalił skargę [A] S.A. w L. na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego co do podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Wojewódzkiego w J. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że Sejmik Województwa Dolnośląskiego jest organem założycielskim Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Wojewódzkiego w J. Jednym z wierzycieli, tej jednostki jest Spółka Akcyjna [A] z siedzibą w L. Pismem, z dnia 9 stycznia 2004 r. Spółka wezwała Sejmik do wydania odpowiedniego zarządzenia lub uchwały, o której mowa w art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91,poz.408 ze zm.)W odpowiedzi z dnia 17 lutego 2004 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego podniósł, ze przepis na który powołuje się Spółka, nie wskazuje żadnego terminu dla podjęcia uchwały lub zarządzenia. Poinformował też, że samorząd województwa realizuje program restrukturyzacji podległych mu jednostek, celem przywrócenia ich płynności finansowej a tym programem został objęty także Szpital Wojewódzki w J. Spółka [A] wniosła skargę, w której zarzuciła Sejmikowi bezczynność, polegającą na niepodjęciu uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej Szpitala, do czego był zobowiązany przepisem art. 60 ust.3 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej(Dz.U, Nr 91,poz.408 ze zm.)Nie wykonał zatem czynności przewidzianych prawem, co dało podstawę do wniesienia skargi na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Podniosła, że jest wierzycielem tegoż Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki. Zdrowotnej na kwotę około 300.000 zł. Wskazany Zakład nie płaci bieżących należności a wg informacji Od Komornika Sądowego ogólna kwota zgłoszonych do wyegzekwowania należności przekracza wpływu z kontraktu z NFZ. Można więc mówić o ujemnym wyniku finansowym, którego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Wojewódzki Szpital w J. nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, a taka sytuacja trwa od kilku lat. W tej sytuacji wierzyciele, wśród nich Spółka [A] są pozbawieni możliwości zaspokojenia swoich wierzytelności. Spółka ma zatem interes prawny w domaganiu się usunięcia naruszenia stanu prawnego przez sejmik Województwa Dolnośląskiego, polegającego na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, tj. niewydaniu rozporządzenia ani niepodjęciu uchwały w przedmiocie zmiany gospodarki finansowej Szpitala. W myśl art. 60 ust. 3 ustawy o zoz , jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust.1, organ , który utworzył samodzielny publiczny zakład, opieki zdrowotnej wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. W świetle tego przepisu organ założycielski był zatem zobowiązany podjąć uchwałę, o jakiej mowa. Mimo wezwania Sejmik takiej uchwały nie podjął, mimo kategorycznego brzmienia powołanego przepisu i wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie(wystąpienia ujemnego wyniku finansowego którego zakład nie może pokryć we własnym zakresie) .W tej sytuacji organ założycielski miał. obowiązek podjęcia określonej uchwały a nie zrobił tego do daty wniesienia skargi. Sejmik Województwa Dolnośląskiego wnosił o odrzucenie lub oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za dopuszczalną, przyjmując za uprawnione także szersze rozumienie pojęcia "czynności nakazanych prawem". Takie szersze rozumienie pojęcia "czynności nakazanych prawem" , pozwala na objęcie jego zakresem także aktów prawnych, wydawanych w ramach kompetencji przewidzianej dla organów samorządu województwa. Mimo to, zdaniem Sądu , skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 p. p. s . a . uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Także przepis art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, mający odpowiednie zastosowanie w sprawie w związku z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uzależnia prawo do skargi od istnienia interesu prawnego. O tym czy strona ma interes prawny decyduje to, czy określone żądanie znajduje oparcie w przepisie prawa publicznego, w szczególności administracyjnego. Chodzi o przepis, który daj e osobie zainteresowanej możność domagania się określonego zachowania władzy publicznej, przyznaje jej publiczne prawo podmiotowe. O istnieniu interesu prawnego decyduje istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji mógłby ukształtować sytuację prawną określonego podmiotu. W ocenie Sądu po stronie skarżącej Spółki brak jest tak pojmowanego interesu prawnego. Skarżąca Spółka swój interes prawny upatruje w fakcie bycia jednym z wierzycieli Szpitala oraz z tego że wskutek ujemnego wyniku finansowego , którego Szpital nie może pokryć we własnym zakresie, Spółka jest pozbawiona możliwości zaspokojenia swoich roszczeń. Z powoływanego przez nią przepisu art. 60 ust.3 pow. ustawy o zoz i z ust.4,ust.6 tegoż artykułu oraz art. 35c nie wynikaj ą żadne administracyjne prawa i obowiązki skarżącej, żaden interes prawny. Obowiązkowi organu założycielskiego podjęcia stosownej uchwały o likwidacji lub zmianie formy gospodarki finansowej nie odpowiada żadne, wynikające z prawa administracyjnego, prawo podmiotowe Spółki a w szczególności prawo do skutecznego żądania, aby sąd zobowiązał organ założycielski do podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w art. 60 ust.3 ustawy o zoz. Przesądza o tym także brzmienie art. 91 ust.2 ustawy o . samorządzie województwa i zakres przewidzianego tam rozstrzygnięcia sądu , który może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Wynika z niego, że interes prawny, w ujęciu całego art. 91 przysługuje jedynie temu podmiotowi, który mógłby się skutecznie domagać wykonania czynności na swoją korzyść. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku zaniechania podjęcia uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o zoz. Sąd nie mógłby nakazać organowi nadzoru podjęcia uchwały zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Sejmiku, nie można także przyjmować , że byłby to akt "na rzecz "skarżącej Spółki. [A] S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i alternatywnie o : uchylenie i nakazanie podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany formy finansowej albo uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik Spółki zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędną wykładnię, naruszenie art.60 ust. 3 i 4 ustawy o zoz poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszenie prawa materialnego - art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że pojęcie interesu prawnego przyjęte przez Sąd jest zbyt wąskie, nie uwzględnia dwoistej funkcji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jako podmiotu , wykonującego ważne zadania społeczne ale także uczestnika obrotu gospodarczego. Przepis art. 60 ust.3 ustawy o zoz pełni w pewnym sensie funkcje gwarancyjne(jest odpowiednikiem instytucji upadłości) .Wierzyciel może zatem domagać się podjęcia - w razie ujemnego wyniku finansowego - odpowiedniej uchwały, której rezultatem będzie zaspokojenie jego roszczeń. Z ust.3 art. 60 ust. O zoz wynika zatem interes prawny wierzyciela, bo w przeciwnym razie wskazany tam obowiązek byłby obowiązkiem martwym .Art. 60 pow. ustawy wiąże się z realizacja, zadań publicznych ale podmioty wchodzące z samodzielnymi publicznymi zakładami ochrony zdrowia w stosunki cywilnoprawne nie mogą być pozbawiane ochrony. Właśnie z gwarancyjnego charakteru ust.3 tej ustawy należy wywodzić interes prawny skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Sprowadzają się one w zasadzie do kwestii rozumienia pojęcia interesu publicznego i wykładni przepisów art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91,poz.408 ze zm. , dalej w skrócie ustawa o zoz) przepisów art. 91 ust.1 w zw. z art.90 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. ,Nr 142,poz.1590 ze zm. , dalej w skrócie u.s.w.)oraz art.50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm. , w skrócie P.p.s.a.),również związanych z pojęciem interesu prawnego jako przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnia pojęcia interesu prawnego jest zgodna z poglądami doktryny i ukształtowaną linią orzecznictwa sądowego. W tym orzecznictwie ustaliło się również stanowisko w kwestii w niniejszej sprawie podstawowej przepis art. 60 ust.3 ustawy o zoz nie jest źródłem interesu prawnego ani uprawnienia wierzycieli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.) Nie ma również charakteru przepisu gwarantującego zaspokojenie cywilnoprawnych roszczeń wierzycieli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i na jego charakter nie ma wpływu fakt uczestniczenia zakładu w obrocie cywilnoprawnym. Prawa wierzycieli wynikaj ą ze stosunków cywilnoprawnych. Interes wierzycieli ma charakter interesu faktycznego i nie może być podstawą skargi na akt prawa miejscowego sejmiku województwa(art.90 ust.1 u.s.w.) ani podstawą skargi na niewykonanie czynności nakazanej prawem (art. 91 ust. l w zw. z art. 90 ust.1). Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest oczywiście bezzasadny bo Sąd nie uwzględniając skargi i ją oddalając prawa nie naruszył. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.