II GSK 6/05

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Kazimierz Jarząbek (spr.), Sędzia NSA, Sędziowie (NSA Kazimierz Brzeziński, Maria Myślińska, Protokolant Marcin Chojnacki, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Wojkowice od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004r. sygn.akt III SA/Wa 1770/04 w sprawie ze skargi Gminy Wojkowice na pismo (czynność) Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2004r. Nr [...] w przedmiocie subwencji z budżetu państwa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt. III SA/Wa 1770/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Wojkowice na pismo (czynność) Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia części równoważącej subwencji ogólnej - odrzucił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd podał, że skarżąca kwestionuje czynność z zakresu administracji publicznej dokonaną przez Ministra Finansów na podstawie art. 33 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), który pismem z 16 lutego 2004 r., nr [...] poinformował gminy o wysokości rocznych kwot części subwencji ogólnej wymienionej w art. 7 ust. l pkt l tej ustawy. Pismo to, jak podaje Sąd, zostało prawidłowo doręczone skarżącej 20 lutego 2004 r. Gmina, pismem z 8 marca 2004 r. wskazała Ministrowi Finansów uchybienia dotyczące sposobu obliczania subwencji ogólnej (art. 76 powołanej ustawy). WSA stwierdził, że Minister Finansów, odpowiadając na pismo skarżącej z 8 marca 2004 r., pismem z 9 kwietnia 2004 r. (doręczonym skarżącej 19 kwietnia 2004 r.) udzielił jej dodatkowych wyjaśnień i podtrzymał swoje stanowisko. W tej sytuacji, Gmina skierowała do organu wezwanie do zapłaty pismem z 22 czerwca 2004 r., na które Minister Finansów udzielił jej stosownej odpowiedzi pismem z 30 lipca 2004 r.( doręczonym skarżącej 4 sierpnia 2004 r.), pouczając jednocześnie o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Gmina Miejska Wojkowice, pismem z 23 sierpnia 2004 r. wniosła skargę na rozstrzygnięcie Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2004 r. nr [...], uzasadniając, że skarga dotyczy podjętej przez Ministra Finansów czynności z zakresu administracji publicznej, w zakresie uprawnień wynikających z przepisów prawa. WSA w Warszawie stwierdził - powołując treść art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.- że skarga Gminy Miejskiej Wojkowice podlegała kognicji Sądu, chociaż ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) nie przewiduje środka zaskarżenia w odniesieniu do ustalenia wysokości części subwencji ogólnej. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że skarżącej prawidłowo doręczono 20 lutego 2004 r. pismo Ministra Finansów informujące gminy o wysokości rocznych kwot subwencji ogólnej. Czternastodniowy termin do wezwania na piśmie Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa upłynął zatem z dniem 5 marca 2004 r., natomiast gmina nie dokonała niezbędnej czynności w przewidzianym terminie. Pierwsze pismo w tej sprawie (z 8 marca 2004 r.) skarżąca wniosła dopiero 16 marca 2004 r., czyli z uchybieniem wskazanego terminu. Z uwagi na to, że skarżąca nie wezwała na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w przewidzianym terminie, tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej pisma z 16 lutego 2004 r., to w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesienie skargi na pismo Ministra Finansów z 30 lipca 2004 r. należało uznać za niedopuszczalne, zgodnie z art. 58 § l pkt 6 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie Gmina Miasto Wojkowice złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby ten Sąd nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie, o przekazanie sprawy do rozpoznania innemu Sądowi. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z nieuwzględnieniem przepisu art. 9 oraz art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz niezastosowanie art. l ustawy, poprzez przyjęcie, iż wniesiona przez skarżącą skarga jest niedopuszczalna z uwagi na zawinione przez skarżącą naruszenie terminu do wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy brak wniesienia tego wezwania spowodowany został wyłącznie z powodu naruszenia przez stronę przeciwną (tj. właściwy organ administracji publicznej) ciążącego na niej, z mocy art. 9 k.p.a., obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tj. braku pouczenia o konieczności wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak również pominięcie przewidzianej w art. 112 k.p.a. zasady, iż błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, wreszcie naruszenie podstawowej zasady, ustanowionej w art. l ustawy, iż przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżąca ściśle zastosowała się do pouczenia zamieszczonego przez stronę przeciwną (organ administracji publicznej), zaś wojewódzki sąd administracji w istocie zamiast dokonać, będącego jego zadaniem, skontrolowania czynności tego organu dokonał kontroli zachowania skarżącej i to wyłącznie pod kątem zachowania warunków formalnoprawnych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił jej skargę, powołując się na naruszenie przez skarżącą określonego w art. 52 § 3 ustawy czternastodniowego terminu do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, uznając, iż skarżąca winna wystąpić z takim wezwaniem już po otrzymaniu pisma Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2004 r., pomimo iż w jego treści nie było żadnego pouczenia w tym zakresie, a stosowne pouczenie, do którego skarżąca się zastosowała, zamieszczone zostało dopiero w piśmie Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2004 r. Skarżąca podniosła, że Sąd wydając zaskarżone postanowienie dokonał błędnej wykładni art. 52 § 3 ustawy, nie uwzględniając przepisów art. 9 oraz 112 k.p.a. oraz art. l ustawy. Powołując się na treść art. 9 k.p.a. stwierdziła, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego, a obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Skarżąca podkreśliła, że Minister Finansów w swoich dwóch pierwszych pismach kierowanych do skarżącej (z 16 lutego i 9 kwietnia 2004 r.), w sprawie przysługującej jej subwencji ogólnej, nie zawarł żadnego pouczenia dotyczącego konieczności wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, warunkującego powstanie uprawnienia do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca nie miała wiedzy na temat konieczności wystąpienia, przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z takim wezwaniem w terminie 14 dni od otrzymania pisma Ministra Finansów, co stanowiło oczywiste naruszenie przepisów proceduralnych. Zdaniem skarżącej, Sąd nie wziął również pod uwagę przepisu art. 112 k.p.a., który stanowi, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Mając na uwadze powyższe stwierdziła, iż nie może ponosić negatywnych skutków niezastosowania się do wynikającego z art. 52 § 3 ustawy terminu do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skoro o takim terminie nie została poinformowana przez organ administracji publicznej. Podniosła ponadto, że organ administracji publicznej uznał, zamieszczając stosowne pouczenie w swoim piśmie z dnia 30 lipca 2004r., iż skarżąca skutecznie takie wezwanie złożyła pismem z dnia 22 czerwca 2004r. Skarżąca stwierdziła, iż pomimo, że zaskarżona czynność Ministra Finansów nie miała stricte charakteru decyzji ani postanowienia, to przepis art. 112 powinien być stosowany odpowiednio, gdyż czynność Ministra Finansów stanowiła kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby prawnej. Strona skarżąca podniosła także, iż nie kwestionuje prawa wojewódzkiego sądu administracyjnego do odrzucenia skargi z uwagi na naruszenie przepisu art. 52 § 3 ustawy. Stwierdziła jedynie, iż powołany przepis ustawy winien być interpretowany w ten sposób, że uprawnienie do odrzucenia skargi na jego podstawie przysługuje Sądowi wtedy, gdy strona postępowania prawidłowo pouczona przez właściwy organ administracji publicznej o swoich obowiązkach i prawach, naruszy termin do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa albo dopuści się niezachowania terminu do wniesienia skargi. Powyższe uprawnienie sądu nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy strona skarżąca zachowała się zgodnie z pouczeniem organu administracji publicznej, tj. wnosząc skargę w myśl pouczenia zamieszczonego w piśmie wystosowanym do niej przez ten organ. Zdaniem skarżącej Sąd winien rozpoznać sprawę merytorycznie, skoro bowiem sam organ administracji publicznej uznał, zamieszczając odpowiednie pouczenie w swoim piśmie skierowanym do strony, że przysługuje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to tym samym przyjąć należy, iż skarga strony stosującej się do takiego pouczenia winna zostać należycie rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w opinii skarżącej, nie wziął pod uwagę ewidentnie niewłaściwego zachowania organu administracji publicznej, a skupił się wyłącznie na wytknięciu uchybień proceduralnych skarżącej, i to uchybień przez nią niezawinionych. Ponadto skarżąca podniosła istnienie wątpliwości co do charakteru prawnego wystosowanego do niej pisma Ministra Finansów w sprawie wysokości subwencji ogólnej. Stwierdziła, iż gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie czynność Ministra Finansów winna mieć formę decyzji, a nie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, powołany przez Sąd przepis art. 52 § 3 nie miałby, w opinii skarżącej, w ogóle zastosowania. W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż zaskarżone postanowienie narusza w oczywisty sposób zasadę ochrony przed skutkami błędów w działaniach administracji publicznej. Niezastosowanie bowiem art. 9 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a. przy wykładni art. 52 § 3 ustawy miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Według art. 183 § 1 p.p.s.a. o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady wprowadza ustawa wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - ust. 1; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - ust. 2. Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak, zdaniem skarżącego, powinien on być rozumiany i stosowany. Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny i czy uchybienie mgło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w sprawie nie wskazano przepisu prawa będącego podstawą skargi kasacyjnej, ale z treści zarzutu wynika, iż podstawę tę stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do treści zarzutu, zauważyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne to regulowany prawem procesowym ciąg czynności procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodności z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ wykonujący administrację publiczną. Chodzi tu także o czynności procesowe stron, podejmowane w celu wywołania skutku prawnego w procesie, a zatem w zakresie jego powstania, zmiany, zakończenia. Elementy konstytutywne czynności procesowych stron to: 1) spełnienie wymogów co do treści i formy określonej przez prawo procesowe; 2) dokonanie czynności procesowej w terminie przewidzianym prawem procesowym. (por. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, W.P. LexisNexis, Warszawa 2003 r., str. 387-388). Art. 52 p.p.s.a. stanowi w: Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. 1. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. 2. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że pismo Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2004 r., którego adresatem byli "Wójt Gminy, Burmistrz Miasta i Gminy, Burmistrz Miasta, Prezydent Miasta, Wszyscy" wydane w wykonaniu przepisów art. 33 ust. 1 pkt 2 oraz art. 100 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), a dotyczące informacji o rocznych kwotach poszczególnych części subwencji ogólnych, stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia (adresatów), a więc czynność dotyczącą stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2001/FPS 1/01/ ONSA 2002, z. 1, poz. 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił bardzo dokładnie daty, treść korespondencji wymienionej między Ministrem Finansów z skarżącą. Jednakże z ustaleń tych wysnuł niewłaściwe wnioski stwierdzając, że "skoro skarżąca nie wezwała na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w przewidzianym terminie, tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej pisma z 16 lutego 2004 r., to w tej sytuacji wniesienie skargi na pismo Ministra Finansów z 30 lipca 2004 r. należało uznać za niedopuszczalne, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Przyczyną niedopuszczalności tej skargi było bowiem niezastosowanie się przez skarżącą do pouczenia zawartego w ostatnim akapicie tego pisma, a mianowicie: W związku z odmową wykonania żądania, Gminie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę wnosi się za pośrednictwem Ministra Finansów, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Pouczenie to uprawnia do stwierdzenia, iż organ pismo swoje z dnia 30 lipca 2004 r. potraktował jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga strony dotycząca tej czynności została wniesiona niezgodnie z wyżej wymienionym pouczeniem, a zatem z naruszeniem art. 52 § 3 p.p.s.a. i z tego powodu jako niedopuszczalna została odrzucona. Wobec tego nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego, które w postępowaniu przed tym sądem nie miały zastosowania. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.